中图分类号：DF0-05；DF521 文献标志码：A 文章编号：1008-2506(2014)03-0089-09 目前我国的征收制度除了征收范围过于宽泛，远远超出“公共利益”范围以外，还存在一大弊端，即征收补偿过低，导致政府有充足的激励“低进高出”，将土地征收作为一种营利工具，并激发诸多社会矛盾①[1]。征收补偿标准的选择对被征收人的利益有着巨大影响。若能实现公平补偿，则可在更大程度上保护被征收者的利益。 美国是世界上第一个对政府征收进行宪法立法的国家，其1791年生效的联邦宪法第五修正案规定“没有公正补偿(just compensation)，任何私人财产不得被征收为公共使用”，且几乎所有州的州宪法在此前后都对私产征收补偿作出规定，其补偿标准制定的经验值得重视与借鉴。本文将在分析公正补偿的必要性基础上，就美国司法实践中关于征收补偿标准的相关规则、案例进行解析，着重分析各种补偿计算标准的利弊，以期汲取合理经验作为我国征收制度改革的参考。 一、公正补偿的必要性 国家征收公民财产并给予公正补偿，从道德上讲必然如此。强制地、免费地获得他人财产，或出于私人利益而为之，则等同抢劫。政府作为公共利益的代表，是所有人、包括被征收对象的利益代理人，因此其征收活动本质上应该符合包括被征收人在内的所有人的共同利益。如果征收不予补偿或只给予低价补偿，则被征收人在征收行为中就是受害者，因为其100％地承受了公共项目的成本，却只能与其他社会公众一起分享公共项目的部分价值。剥夺少数人利益来补贴多数人，在道义上很难自圆其说。 其次，从社会契约论的逻辑来看，国家权力本身来源于公民基于社会契约而让渡的权利。国家对资源的控制和使用本身也来源于公民的授权。因此逻辑上国家必须对被征收对象的公民付出合理的对价(补偿)，否则公民必不会愿意加入这样的社会契约，不愿意无偿将自己的财产权利让渡给国家。 再次，给予公正补偿还有非常重要的经济理由，即防止资源被无效率地使用。从被征收人的角度看，如果他们预期自己的不动产可能被征收、而又得不到补偿或只能得到极低的补偿，那么他们对于其资产进行妥善维护和投资的意愿就会减弱，这就不利于资源的有效利用。而且，鉴于现代城市和经济活动的范围日益扩大，由政府主持或协助从事的公共项目范围也在不断扩大，从而使得被征收的不动产范围也在扩大。这些资产前途的不确定状态将影响它们的经济价值，也不利于提高社会经济效率。被征收的可能性越大，预期损失额越大，则被放弃的资产潜在使用价值就越大。而从政府的角度来看，若对被征收人不予补偿或只给予极低的补偿，则容易产生巨大的外部性。由于政府不用考虑征收的相当一部分成本，必然使得政府的投资活动或公共工程建设的成本与其社会成本相分离。Louis Kaplow(1986)[2]将这种结果称为之政府的财政幻觉(fiscal illusion)，即本来在财务上不可行的建设，在政府看来却是有利可图的投资。这就可能导致出台大量无效率的政府项目。 可见，对征收行为给予公平补偿的原理和要求类似于保障私有财产的首要经济原理，即保障人民善待和最大化地利用自己拥有的经济资源的动机②[3]。 二、“市价补偿”的含义及利弊 如果征收应当给予公正补偿，那么何种补偿标准才符合“公正”的要求呢？美国宪法第五修正案只是笼统地规定“非经公正补偿，不得征收公民财产”，但是宪法并未对“公正补偿”做出详解。在美国司法实践中，“公正补偿”被联邦最高法院解释为合理的市场价值(fair market value)③，即原则上应该以被征收财产的市场价值作为补偿标准，除非其市价难以合理地确定，或者采用这种标准会导致明显不公正的结果④。 所谓“市场价值”，联邦最高法院将其定义为“一个有意愿的购买者愿意支付给一个有意愿(出售)的出卖人的现金价格”⑤，而购买者愿意支付的价格高低，需要考虑该资产所有的可能用途(被征收的用途除外)⑥。决定“市场价值”所应遵循的一般性规则是，对于但凡能影响一个理性买家所愿意支付的资产价格的因素，法院都应该予以考虑⑦。 既然是所有“理性买家愿意支付的价格”，那么“市场价值”并不应当只考虑被征收资产在当前用途上的价值，也不只是对当前所有权人的直接使用价值，还应反映其机会成本，即在其他合法用途上的价值⑧：如果正在被用于甲用途的土地在未来很可能被转用作价值更高的乙用途，那么乙用途上的使用价值就应该是其市场价值。不过，这种可能性必须要足够大，以至于能够说服一个理性的购买者愿意为这种更高的价值付费⑨。 总之，对被征收的不动产市场价值的判断，应取决于其“最高和最好的用途”(highest and best use)，包括已经确实存在的价值或用途，也包括其潜在的、有证据证明的价值或用途。例如，如果一块土地目前是农用地，但有证据表明根据政府规划该土地将转变为更有价值的建设用地，那么法院应该将该因素纳入价值评估的考虑范围，并且这种最高用途的计算还需考虑其与周围地块产生共同价值的最高者，而不是孤立地估值。例如在Powelson案⑩中，政府要征收一块农地修建水坝，被征收人提出可以将他的土地与周围三块土地一起修建一个由四个小水坝组成的水坝系统，因而补偿标准应按照四个小水坝建成后本地块的价值决定，美国联邦最高法院支持了这一主张。 那么，为什么法院要用“市场价值”作为被征收不动产价值评估和补偿的依据呢？在Kimball Laundry Co.案(11)中，联邦最高法院指出资产的价值来源于主观的需要和态度。因此，该资产对所有者的(主观)价值与其对征收人的(主观)价值可能差距甚远。但是，大多数事物都具有某种一般性的需求，因而使其具有一种可以从某个所有人转移给另一个人的价值。与那种只对被征收人有意义的、个性化的价值相比，这种可转让的价值具有某种外在有效性，使得它可以成为衡量政府对被征收人给予补偿的公平尺度之一。
