该文已由“中国知网”(www.cnki.net)2014年5月日数字出版，全球发行 中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1002-3933(2014)07-0051-10 行政紧急权是行政机关在紧急状态时期用以消除危机、恢复正常社会秩序的重要手段。相对于一般行政权力，行政紧急权最显著的特性是行政机关可以依据它中止在正常状态下应履行的宪法义务，克减公民的基本权利。鉴于行政紧急权具有的功能和特性，在授予行政机关行政紧急权的同时，严格限制行政紧急权的行使成为宪法的一项重要内容。宪法是国家所有法律制度的正当性来源。在我国推进国家安全法治建设而紧急状态法制仍需完善的当下，有必要对行政紧急权的宪法规制问题进行深入的研究。 一、宪法规制行政紧急权的意义 行政紧急权①是行政机关专门用以应对紧急状态的权力。它是国家紧急状态发生，而平时宪法不足以排除危机，为维护国家存在并尽速恢复一般宪法秩序，依合宪程序采取防卫性国家紧急措施之权[1]。目前，尽管学术界对行政紧急权的认识不尽一致，但基于巩固国权、紧急自卫、统制主义、排除阻碍等法理，行政紧急权是紧急状态时期政府消除危机、恢复秩序的必要手段已是普遍的共识。行政紧急权自其以“最原始的形式”出现在罗马专政制度时起②，就具有可以限制正常状态下不能限制的公民权利的权能。因此，行政紧急权和一般行政权力一样，自产生之初就是一项受到严格限制的权力③；然而，由于行政紧急权的行使加大了基本权利受到侵害的可能性，其也成为一些重要的人权文件所规制的对象。人权发展史上最早的几部重要法典均体现了对行政紧急权的限制。如1628年英国《权利请愿书》规定，不得因戒严而随意逮捕公民。1679年英国《人身保护法》规定，只有在非常时期才可中止颁发人身保护状。另外，1848年普鲁士宪法第63条，1889年日本明治宪法第8条以及1919年德国魏玛宪法第48条都明文规定了行政紧急权，对日后世界各国的立宪产生了深远的影响。目前，许多国家的宪法都设有“紧急状态条款”(或称“紧急权条款”)。从宪法的性质、功能、地位以及紧急权的特性分析，宪法规制行政紧急权具有重要的意义： (一)为行政紧急权的行使提供正当性 “在法治国家，一切国家机关活动的基础和依据首先是由宪法规范确认的。”[2]宪法的重要功能之一是确定政权构成、国家机关的权限和调整不同国家机关之间的关系。在正常状态下，国家的立法、司法和行政机关各自行使宪法赋予的职权，无论是立法权、司法权和行政权之间，还是行政权与公民的基本权利之间，都处于一种相互制约和平衡的状态。在紧急状态下，由于行政紧急权具有对平时宪法所规定的宪法权力与宪法权利之间关系的否定作用[3]，行政机关采取包括克减公民基本权利在内的紧急措施以应对危机的过程，实质上是打破国家机关之间、行政权与公民基本权利之间的关系平衡并重新建立平衡的过程。由于这一过程有违“限制公权力，保护基本权利”的法治理念，会对正常状态下的宪法秩序产生影响，所以必须由宪法加以调整和规范。另外，宪法是一部政治法，“宪法具体内容的确定反映一种政治选择。在一个特定的国家中，宪法规范的内容与所调整的宪法关系往往体现国家的基本政策与政治理念”。[2]根据统治行为理论，宣布紧急状态被作为免受司法审查的政治行为对待。然而，遗憾的是，在许多国家的紧急状态实践中，紧急权力的行使已经超出了“维护国家生存”的必要界限，“时常被用来作为减损人权和通过严苛的手段和武力以少数人的观点来取代一致同意的政治解决办法的借口”[4]。如学者所言，“现代法治不允许法律不加限制地交给政府一张空白支票，让政府在紧急状态下任意确定自己行使何种权力”[5]。因此，在现代法治社会，宣布紧急状态无疑应具有宪法依据，并接受宪法的规制。正如联合国人权事务委员会所强调的，在宣布可能引起克减公民权利的紧急状态时，国家采取的行动必须符合其宪法[6]。 (二)确保行政紧急权在法治框架内行使 紧急状态是国家生存、公共安全和利益遭受严重威胁的社会状态。在这种状态下，消除危机、恢复正常社会秩序很容易成为压倒一切的首要价值，权力行使者难免会产生“国家要坚持存在，而法律要让位”[7]的认识，形成“为了公益，不受法律的约束，并且有时甚至对抗法律……”[8]的权力观。然而，“如果一个人养成了为了善的目的而破坏秩序的习惯，随后，在这种习惯的掩饰下，他们也会为了恶而破坏一切”。[9]实际上，古罗马的专政制度也以支持宪法秩序而非改变或取代宪法秩序为最终目标[9]。在现代法治社会，行政紧急权“必须要以维持最基本的宪法秩序为前提”，必须在法治的框架内行使，“否则，所谓国家紧急权只是国家机关的独裁”。[3]作为国家根本法的宪法，其规范体系由“组织规范”和“人权规范”组成。其中，人权规范是宪法的基本规范，“组织规范的存在归根结底为了服务于人权规范”[10]。从规范体系上来说，规制行政紧急权既包括授权规范，属于“组织规范”范畴，也包括限制规范，功能上属于“人权规范”的范畴。因此，宪法规制行政紧急权的价值一方面在于明确了行政紧急权的授予和限制与公民权利保护之间的价值联系，即授予和限制行政紧急权的最终目的是为了公民权利的保护；另一方面也明确了宪法与行政紧急权之间的关系，即行政紧急权虽然具有克减宪法义务的权能④，但却不能改变宪法的根本法地位。宪法始终是一切国家机关和个人活动的最高行为准则，行政紧急权只能在法治的框架内行使。 (三)加强对公民基本权利的保护 行政紧急权具有的克减权能使行政机关可以扫除权力行使的障碍，提高行为的效率。然而，如上所述，克减权使正常状态下处于平衡的行政权力与公民基本权利的天秤向行政机关一方倾斜，如果不对其加以严格限制，其很有可能成为“紧急状态”掩护下的侵害公民基本权利的工具。例如，从1983年起，阿根廷制定了43项基本的紧急状态法律，总统颁布了超过1000项修改法律的紧急状态法令。在1989年至2001年间，虽然阿根廷并未经历战争和遭受大的自然灾害，但公众的银行存款被征用了两次。所有的紧急状态与经济危机有关，并且几乎都是由政府错误决策所造成。由于对这些危机的处理是通过授予政府广泛的行政紧急权力限制个人权利的方式进行的，从而形成了国内存在需要用更多的紧急权力进行处理的更多的危机的恶性循环[11]。事实表明，行政紧急权的行使使得公民的基本权利在紧急状态较之于正常状态更容易受到侵害。宪法是公民权利的保障书，限制公权力，保护基本权利是宪法的核心功能。宪法规制行政紧急权应是充分发挥这一核心功能的重要体现，对于公民基本权利的保护至关重要。
