行政复议制度作为一种由专门行政组织处理行政争议的制度，在我国行政法治建设过程中扮演着极为重要的角色。然而，当前我国行政复议在行政纠纷处理的独立性、公正性、效益性等方面暴露出较多的问题与不足，也已逐步滞后于行政法治实践需求。因而，深入推进我国行政复议制度改革，强化其在行政权力监督与公民权利救济方面的实效已势在必行。尽管遭致我国行政复议困局的原因是多方面的，但促进行政纠纷当事人间商谈、对话之有效机制的缺失无疑是其中重要原因之一。毕竟，行政复议过程中当事人对话、博弈的不足，不仅会因双方认同的缺失而引发行政复议的低效，而且还蛰伏着“官官相护”的危机，存在着激化“官民矛盾”的危险。 而行政协商是一种“行政主体同公民、法人或其他组织就行政过程中的行政管理、决策事项或由行政管理、决策所引发的其他相关事项进行沟通、对话、妥协，进而寻求行政合意之达成或行政纠纷之化解”的行政方式。①行政协商立足于行政民主，然而其价值又不限于推进行政民主。它建基于对传统强制、命令型行政手法的反思，以及对当前较为严峻的官民矛盾的回应，其实质是一种强调对权利主体行为的合理性推定，谋求行政过程中合作、共赢，彰显现代民主行政、科学行政等价值的行政方式。②也就是说，行政协商应当是一种融入整个行政过程的现代行政生活方式。明确行政协商的价值，建构行政协商机制并将其融入到行政复议制度中，将有利于强化行政纠纷处理过程中双方当事人的主体间性，弱化当事人间的矛盾与对立，增进当事人间的互动与博弈；并有利于强化行政复议过程的公正性，促进行政纠纷的“软着陆”。③ 一、行政协商与行政复议之对接 行政协商与行政复议的对接具有深厚的理论基础支撑，其对促进行政复议制度的改革发展具有重要意义。 (一)行政协商的内在特性契合行政复议的目标诉求 行政复议旨在化解因具体行政行为的作出而在行政主体与行政相对人间产生的行政纠纷，从而回应公民、法人或其他组织的权利诉求。而行政协商作为一种强调行政主体与行政相对方间沟通、对话的行政手法，关怀与尊重行政相对方的权利诉求，寻求双方当事人之间的妥协与谅解正是其内在的要求。 首先，行政协商的应用契合行政复议的形式目标诉求。就形式意义而言，行政复议意在化解行政纠纷。而当前我国的行政复议主要依赖于行政机关的权威，通过行政化的程序来化解行政纠纷。尽管这种模式在表面上看有利于提高解纷的效率，但是也往往容易导致当事人的不满甚至抵触情绪的产生。这不仅可能影响行政复议处理结果的执行，而且还会影响和谐的行政法律关系之形成。而行政协商注重当事人双方换位思考、理性妥协，强调双方当事人，特别是私权利主体自由意志的表达；因此，其可成为一种弥补传统方式之不足，回应现代行政法治发展诉求的解纷方式。毕竟，经由行政协商所产生的结果，并非来源于任何一方的武断，而是双方自己的共同抉择。而在自然法意义上，人们是自己命运的主宰，也只有自己才对自己最有发言权，④只有自己的抉择才最能对自己产生认同感与执行力。正因如此，有西方学者认为，“一致同意的错误比有争议的真理更优越”。⑤ 其次，行政协商的应用契合行政复议的实质目标诉求。让公民权利获得充分的尊重与保障无疑是行政复议最为根本的目的；而行政协商的特性决定了其运行效果与行政复议的根本目标诉求不谋而合。一方面，在行政复议过程中，允许、引导、鼓励公民、法人或其他组织同行政权力主体协商本身就是对其选择权的一种尊重。另一方面，行政协商是一种柔性的处理手法，私权利主体与行政权力主体可以采用多元化的方式方法以追求解纷共识——哈贝马斯曾认为，人们经由理性讨论而达成的共识便是真理；⑥尽管行政纠纷当事人经由协商所达成的结果并不一定是真理，但至少相比较而言，最为接近公民、法人或其他组织对结果的期待。那么，这无疑是对权利主体的自我纠纷处理权的尊重。正是因为这种尊重的存在，经由行政协商所达成的行政复议结果往往能够更好的回应公民权利救济与保障的需要。这不仅肇源于“对于一个人的福祉，本人是关切最深的，而且往往是理解最深的”；⑦而且归功于经由双方协商所形成的“共识”更能获得双方当事人，特别是行政权力主体的自律、信守和执行。 (二)行政协商之功能符合行政复议困境化解之需要 行政机关主导的行政解纷机制具有专业、快捷、灵活、便民等优点。诸如英国的行政裁判所制度、美国的行政法官制度等都“以专业、高效而公正的纠纷裁决，为自身赢得了独立、公正和廉洁的声誉”⑧。然而，我国行政复议制度的施行状况却不尽人意。 2001年我国的行政复议案件突破8万件大关，⑨2002年却降至76456件。特别是自2002年以降，我国行政复议案件总量更是呈现出明显下降趋势；全国整体行政复议案件下滑幅度为8.4％。除开8个省级区域与上年度持平或略有上涨外，其余23个省级区划都呈现出较大幅度下滑。其中，西藏、宁夏下滑度为50％，新疆、青海、四川、甘肃、湖南、内蒙古、贵州、北京等区域的下滑度也达到20％以上。在数量上，当前我国行政复议案件数量不仅低于行政诉讼案件量，更低于行政信访案件受理量；在趋势上，行政信访、行政诉讼案件总体上呈现出上升趋势，而行政复议却多有下滑，趋势不尽明朗。⑩显然，行政复议的发展态势与我们所努力打造的“大复议、中诉讼、小信访”的行政纠纷解纷机制还有相当大的差距。此外，就行政复议案件处理的效果而言，其对行政决定的维持率，依然远大于纠错率——近年来，全国各级各类行政复议机关的总体纠错率仅为33.59％，(11)这样的效果显然难以适应当前的权力监督与权利救济诉求。
