“城管”与“摊贩”是当代中国城市管理中十分特殊的两个群体。关于“城管”与“摊贩”的研究，目前主要集中于法学界、社会学界以及行政（或公共）管理学界。法学界主要探讨城管与摊贩存在的法理依据、城管如何规范执法，以及如何运用现有的法律调解和处理城管与摊贩之间发生的纠纷与矛盾等；①社会学界和行政（或公共）管理学界主要研究城管与摊贩对城市公共空间的影响、如何对“摊贩的社会”进行有序地管理，以及如何维护摊贩的生存权与工作权等。②但是，无论是法学界，还是社会学界和行政（或公共）管理学界，都没有深入探讨和解释一个问题：中国政府为什么会选择“城管”来实现对城市的管理与社会秩序的重塑？中国“城管”作为一个事故频发且备受社会诟病的执法部门，在坚持“以人为本”与创建和谐社会的背景下，为什么不被政府纳入深化改革的范围？这其中是不是有什么深层次的逻辑？如果有，这个逻辑又是什么？③基于此，本文采用“国家——社会”关系的理论框架，尝试梳理与分析转型中国城市管理即“城管与摊贩”故事背后的逻辑，并由此提出转型期中国城市管理的可行路径。 一、流动的摊贩社会与治理权力真空化 改革开放以前，由于户籍制度造成的城乡二元体制分割、单位所有制造成的职业分割，使得整个中国社会的流动性较弱。改革开放之后，身份界限、社会关系界限在一定程度上被打破，在工农业之间、城乡之间以及沿海和内地之间比较收益出现巨大落差的语境下，大批农村劳动力涌向沿海和城市寻找就业机会；同时，城镇劳动就业的市场化改革和城乡劳动力市场的发展，进一步加剧了中国社会的流动。 然而，在中国大规模的流动人口中，尤其是在进入城市工作、生活的人群当中，并不是每个人都能获得一份正式的职业或稳定的工作，很多人只能自谋职业或简单创业，以一种“弥散型”④的方式聊以为生，“摊贩”⑤就属于这样一类人群。中国目前摊贩的人口规模不少于3000万，⑥以至于被外界称为城市中的“摊贩的社会”，分散性、边缘性尤其是高度的流动性⑦为其主要特征。 一般而言，社会流动会给社会带来两个方面的影响：一方面，社会流动能够激活社会的阶级、阶层结构，避免社会群体的僵化与凝固，给社会增添活力与动力；另一方面，社会流动容易增加让人难以预见的风险，从而挑战和威胁既定的社会秩序。塑造并维持稳定的社会秩序通常依赖于三个层面的作用：一是人性、理想、信仰层面的作用；二是道德规范、管理制度层面的作用；三是法律、法规层面的作用。⑧就转型中国而言，人性、理想、信仰，道德规范、管理制度，法律、法规等等，均处于流变或者在建状态，它们难以应对大规模社会流动对社会秩序发起的挑战与造成的威胁。在这样的背景下，“社会失序”⑨就会在一定范围内产生。事实上，由于社会的高度流动性以及国家调控能力的弱化，改革以来中国的大中小城市里已经出现了各类问题，各种刑事犯罪案例明显增加，小偷小摸、卖淫嫖娼、吸毒贩毒、赌博活动等不良现象多有发生，它们一起汇集成新中国成立以来规模最大的第五次犯罪高峰。⑩这引起了政府的高度警觉。 总之，在社会流动尤甚的“摊贩社会”出现的“权力真空”及其有可能引发的“社会失序”问题，成为转型期政府面临的一大隐患，并严重挑战着“稳定压倒一切”的执政方略（11）。那么，对于中国政府而言，理性的决策应是想办法填补“权力真空”以避免城市中出现动乱层面的“社会失序”。如何填补“权力真空”即选择什么样的具体手段或者方式来弥补“权力真空”呢？这是问题的关键。 在研究转型中国的社会管理与社会调控时，王沪宁曾指出，任何社会的调控形式绝不是个人好恶的产物，而是取决于社会资源总量所能允许的程度。（12）唐皇凤也认为，从一定意义上讲，任何国家治理方式和公共政策的选择都受制于当时国家治理资源的存量与结构。（13）这就是说，填补“权力真空”的手段与方式，要受国家治理资源的总量与结构的制约。此外，福柯曾经指出，前现代权力的功能是进行简单再生产；而现代权力定位在扩大再生产上，它的运作方式是“自我放大”，即总是在应用过程中持续不断地增强和扩充自己的力量。（14）中国政府选择“城管”以应对“摊贩的社会”的挑战，是否也遵循了以上的逻辑呢？如果是，这个逻辑又是如何展开的呢？ 二、权力生产：资源的扩充与组织的异化 由上，在中国城市社会尤其是“摊贩的社会”之中，国家权力出现了真空，以往的国家权力网络无法实现对“摊贩的社会”进行渗透与控制。 那么，要突破“权力真空”的困境，就必须进行“权力生产”，补充权力资源与治理资源。如何进行“权力生产”呢？主要有两种方式：第一种方式是，扩编现有的公安警察部队，壮大警察这支队伍的权力资源进而增加治理资源；第二种方式是，重新设置新的部门，作为公安警察的补充资源。在一般情况下，这两种方式都是可取的，并且不存在实质性的差别。然而，由于政府机构改革一直是十一届三中全会之后中国政府努力推进的一项重要工作。而且，就在1998年，中国政府还启动了改革开放以来的第四次机构改革，精简、统一、高能是其基本原则，调整政府组织结构，实行精兵简政是其重要内容。（15）在这样的背景下，扩编警察队伍的做法显然是欠妥当的，而且，即使是扩编警察队伍，需要扩编多少警察才能填补权力资源与治理资源的缺口呢？这也是一个棘手的问题。因为“摊贩的社会”是高度流动的，其对权力资源的消耗量无法精确计算。再说，扩充警察队伍也需要相应的配套资源，比如，办公场所、武器装备、工资待遇，等等，其数量将会非常之大，这对中国政府来说，将是不堪承受的负担。如此一来，对于第一种方式，就只能放弃，而只能选择第二种方式。第二种方式，似乎也与国家精简机构和工作人员的精神相悖，但是，如果操作得好，也不必然会背离国家“精兵简政”的改革原则；是否相悖，在很大程度上取决于国家对所增设的部门的定性以及定位——这给问题的解决预留了一个可以发挥的空间。
