一、国家治理现代化面临的基本矛盾与法团主义 中国共产党十八届三中全会在有关国家与社会治理方面做出了两个重要部署：一是把“推进国家治理体系和治理能力现代化”上升到全面深化改革总体目标的高度；二是提出了“创新社会治理体制”的具体改革思路。简单地说，就是要通过创新社会治理体制来推进国家治理体系和治理能力现代化。很显然，上述重大决策的出台与中国改革开放30多年来所发生的一系列深刻的变化是分不开的。其中，最重大的一个变化莫过于市场和社会先后从国家中分离出来，形成一种国家、市场和社会相互分离和独立运行的部门体制。国家、市场和社会的独立运行在释放出巨大的经济效率和社会活力的同时，也产生了一个意外的后果，那就是国家治理能力出现了相对弱化的趋势。比如，相对于“集中力量办大事”的计划经济时代，国家动员的方式和调动资源的能力等方面都发生了相应的变化。“小政府”或“有限政府”已经成为一种正在获得广泛认可的社会事实，而且这个过程是不可逆转的。也就是说，国家治理能力的强弱，在某种程度上是国家、市场与社会关系的一种体现。我们推进国家治理能力现代化所面临的基本前提，就是相互分离的部门关系以及因此而弱化的国家治理能力。同时，这也是创新社会治理体制所要解决的根本问题和结构性困境。 国家理论的代表人物迈克尔·曼（Michael Mann）将国家能力分为两个部分：一是决断性权力；二是基础性权力。前者是国家根据自己的意志独立做出决定并单独采取行动的能力，它源自国家政治精英的一系列运作，而这些运作不需要与社会进行协商，主要体现为国家的控制力量，国家单独采取行动的范围愈大，决断性权力愈强；后者是国家通过现有行政设施渗入和协调民间社会资源，进而将政治决定施及整个治域的现实执行力，它主要表现为国家对社会的渗透与调节能力，国家对社会的渗透能力和协调能力越强，基础性权力越大。①在中国改革开放以前的总体性体制下，国家的基础性权力与决断性权力是相互匹配的。但是国家、市场与社会相互分离的体制改革在削弱国家基础性权力的同时，保持了国家的决断性权力，从而造成国家基础性权力与决断性权力之间的落差，这意味着国家的现有行政体系及其有效执行力无法满足国家政治决断的要求。 基础性权力与决断性权力之间的落差构成了国家治理能力的基本矛盾，即由于基础性权力的不足，国家在治理重大社会问题（比如食品安全、环境污染、房地产价格等）的过程中普遍存在着“心有余而力不足”的窘境。因此，近年来我们经常看到这样一幅景象，每当一个社会性问题暴露出来之后，来自国家的治理决策往往十分坚决，目标明确，治理措施也很有针对性，但治理效果却具有局部性和短期性，大多数都无法得到彻底根治。简言之，在重大社会问题治理过程中的“政府失灵”已经逐渐成为一种常态。在很大程度上，国家对重大社会问题的治理是一个“按下葫芦浮起瓢”的过程，解决了一个问题很快就会出现另一个问题，治理了一个行业很快又浮现出另一个行业，国家总是处于疲于应付的被动状态。导致这种状况的根本原因即在于国家基础性权力的不足而无法匹配国家的决断性权力。因此，基础性权力与决断性权力之间的落差，既为各种社会问题提供了结构性的发生空间，也是推进国家治理能力现代化所面临的最大困境。如果不能有效化解这种困境，只能借助突击的方式临时提升国家治理能力，即在问题暴露出来之后借助运动式打击的办法进行治理。很显然，这种缺乏长效机制的运动式治理不能从根本上解决国家治理能力的基本矛盾。 基础性权力与决断性权力之间的落差是所有现代国家的一种正常结构，本身并不存在什么问题，西方成熟市场经济国家都是如此。只不过中国改革对国家基础权力的削弱，意外地为各种重大社会问题提供了发生空间，国家因而被简单、不加分析地标定为归因和责难对象。实际上，推进国家治理能力现代的政策选择不在于消除国家基础性权力与决断性权力之间的正常落差。有些地方政府在治理社会问题的政策选择中，试图建立一种无所不在的、“网格化”的政府监管。但是这种政策选择显然不能作为一种普遍主义的模式，原因很简单，无论是资源约束还是行政理念，现代国家中的“有限政府”都做不到对市场和社会领域的每一个环节进行全方位的监管。从这个意义上，要推进国家治理能力现代化，只能在国家的基础性权力与决断性权力之间不可消除的正常落差中，寻求和吸纳国家以外的治理资源以弥补国家基础性权力的不足。这正是创新社会治理体制和推进国家治理体系现代化的题中之义。 要寻求和吸纳国家以外的治理资源，进而消解国家治理能力方面的基本矛盾，作为一种国家与社会之间常规互动体系和制度化合作方式的法团主义无疑提供了一种制度选择的方向。实际上，在国家行政体系之外的市场和社会领域，存在着广泛的治理资源，比如社会组织和利益团体等均具备弥补国家基础能力不足的治理功能。但是，这些国家以外的治理资源通常处于分散和沉睡状态，如果没有特定的关系和结构将上述治理资源激活，进而吸纳和结合进国家治理体系，那就失去了其作为治理资源的社会意义。在这个问题上，法团主义为我们打开了一片开阔的理论与实践空间。 起源于近代北欧权威主义政体的法团主义，其政治实践及其所倡导的政治思想集中地体现于两个关键词之中：即中介与合作。“中介”的意义凸显的是位于国家和社会之间的某种结构或组织形式，比如斯密特（Pilippe C.Schmitter）所讲的利益组织或利益团体所起到的协调作用，并据此将公民社会中的组织化利益结合到国家的决策结构中②。在体制上高度分化的社会，国家承担公共责任的能力是有限的，因而需要社会各方面对公共事务承担责任，并在社会与国家之间建立某种常规的联系和沟通渠道，以便形成一种“共同负责”的关系或结构体。基于这一目的，国家需要保护甚至“创造”他们的合法性地位，使之以各方面同意的方式进入体制，以便使决策过程有序吸收他们的需要以及他们所能提供的服务。“合作”则强调国家与社会之间基于“共同负责”的精神而形成的制度化的互动关系。几乎所有版本的法团主义模式，都主张在国家与社会之间建立常规协商关系，一方面吸纳社会各方面在公共政策方面的意见和要求，另一方面保证社会与国家的合作来促进政策的有效实施。很显然，法团主义所倡导的“合作的理念”、“中介性的关系和架构”以及由此而产生的“统合的力量”，对于消解国家治理能力方面的基本矛盾具有非常重要的意义。因此，就推进国家治理体系和治理能力现代化而言，法团主义的政治实践具有巨大的制度分享的潜力，需要去进一步挖掘和甄别，以期在法团主义与国家治理能力之间找到制度的结合点。
