中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1673－8330(2014)03－0056－09 一、问题之缘起 行政治理模式是指行政主体在进行社会管理、服务的过程中，为达成公共治理目标所采取的一定的行政方式和方法的统合。我国传统的行政管理，“以政府为中心、以行政权力为本位，行政主体主要运用强制手段对社会事务进行全方位的管制，它以单方性、命令性、强制性和封闭性为基本特征”。①但是，在现代行政法治环境下，传统行政管理模式已经无法适应现代行政治理理论与实践发展的需要。 就理论而言，“治理理论核心和本质是多元主体”，②因此，现代行政治理更加注重主体间、特别是行政主体与公民间的互动、参与、共治，并且在新公共服务理论的催化下，人们越来越认识到行政主体只是公共治理的“掌舵”人，而不是“划桨”者，现代行政治理应当将“公民置于中心位置”。③而传统行政管理模式却远远难以承载多元主体共治的期待及公民作为治理中心的要求。就实践而言，伴随着我国政治、经济、文化和社会的发展，以及公民主体意识的日益提升，公共管理领域已经发生了深刻的变化，传统行政管理模式不仅难以适应日益繁杂的公共管理事务，而且还在很大程度上加剧了行政主体与公民间的紧张关系，阻滞了现代行政治理的有效推进。是故，实现单方行政向合作行政、强制行政向柔和行政、封闭行政向开放行政的现代转向，不仅是行政治理模式自我发展的需要，也是促进我国行政法治之现代发展的需求——毕竟，现代行政法治已经远非简单的规则控制之治，而逐步朝促进行政主体与公民间良性互动的善治方向发展，④这种“善”显然需要通过开放、合作、人性化的行政治理模式加以表现。 而行政协商，意指行政治理过程中行政主体同公民、法人或其他组织就行政过程中的行政管理、决策事项或由行政管理、决策所引发的其他相关事项进行沟通、对话、妥协，进而达成合意或者形成谅解、协作的行政方式或手法。行政协商着力强调行政治理过程中公民的主体参与，以及行政主体与公民间的理性交往、对话，其回应了现代行政法治对现代行政治理方式提出的新要求。在一定程度上讲，行政协商就是在现代行政法治环境下，贯穿于现代行政治理过程中，诠释并促进现代行政治理模式深入发展的重要行政方式或手法——如果说现代公共治理应“以服务为导向，以服务为核心”，并要“考虑公众选择”，“建立在与公民对话协商的基础上”，⑤那么，行政协商正是一种通过法治化的途径来确认并保障行政主体与公民间的协商对话，从而推进服务行政之形成与发展的现代行政方式。推进行政协商的法治化与规范化，并让其进一步融入行政治理实践之中，既是促进我国行政治理模式之现代发展的必然抉择，也是推进我国现代行政法治、行政善治发展的重要选择。 二、行政协商彰显合作行政 (一)合作行政乃现代行政法治之诉求 现代行政法治不是简单的规则之治，而是通过规则、制度保障，促进现代行政的科学化、民主化，以实现行政正义的治理过程。行政正义的实现必然需要公民的参与，需要行政法律关系主体间的协作、互动。正是在此意义上讲，中国现代行政治理模式由行政主体的单方面治理转向行政主体与公民间的合作治理是现代行政法治的必然要求。 首先，合作行政是我国行政治理科学化发展的必然选择。伴随着中国改革开放的深化，公共领域治理面临着许多新情况、新问题，单方性的行政治理模式已经很难有效回应现代复杂多变的行政治理现实。当然，现代行政所借助的“专家理性”、“专家智识”，可以化解部分行政治理难题，但是，一方面，在现代行政法治环境下，公民大众才是行政治理的真正主体，过分强调专家、精英的作用会损害行政治理过程的合法性，“由于在价值选择领域，专家往往可能以自己的价值判断代替立法者或大众的集体选择，因而会损害现代行政的民主价值，危害到行政权行使的合法性”。⑥另一方面，“专家智识”不可能解决所有的行政治理问题，公民大众最了解自身在公共实践中的需要，“如果排除公众对重要决策的参与，将会造成政策上的失误”。⑦因此，科学的行政治理决策的作出，离不开公众的智慧，离不开行政主体与公民间的合作。倘若说，在博弈关系中，“有效合作可以提高效率，降低成本并提高双方面的竞争力”，⑧那么，可以说在行政治理过程中，唯有合作行政才能消解行政主体单飞的痛楚，实现行政治理关系双方的双赢。 其次，合作行政模式是我国行政治理民主化发展的必然诉求。自20世纪以降，伴随着“行政国家”的出现，法律与行政之间的“传送带”已然失灵。⑨特别是在中国，经济社会的发展催生了空前繁盛的积极行政，带来了行政立法与行政裁量在行政治理过程中的无所不在，这使得现代行政已无法在法律的传送过程中获取足够的民主正当性资源。再加之公民民主意识的日益觉醒，公民在行政治理领域的主体权利要求不断增长，强化行政民主的呼声日益高涨。然而，我国传统单方性的行政治理模式因欠缺合意形成要素与行政民主的诉求相去甚远，唯有注重公民在行政治理过程中的参与、合作，公民的主体诉求才能获得表彰，我国行政治理的民主化危机才可能获得消解。此外，现代行政法治以行政权力之有效规制和公民权利之有效保障为核心价值追求，而这一价值的实现必然需要以行政主体与公民间的良性互动为基础依托。而行政治理过程中主体间良性互动关系的形成需要行政主体与公民间的“团结和一定程度的信任和信赖”，⑩这种团结与信赖只有通过行政治理过程中双方的合作才能得以实现。
