中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-0078(2014)02-060-10 一、引言 行政收费涉及行政相对人在没有实施违法行为的情况下合法财产的减少，所以，其对行政收费通常都是比较敏感、警觉的，即使其在享受到一定的公共服务前提下，亦是如此。20世纪80～90年代，在行政管理领域中出现了“乱摊派、乱收费、乱罚款”现象，①国家对此专门制定了如《农民承担费用和劳务管理条例》(1991年)、《行政处罚法》(1996年)等法律、法规加以规范。但是，统一的“行政收费法”一直付之阙如。在司法实务中，有关行政收费的行政诉讼并不少见。从个案中引出行政收费的问题，经常指向行政收费制度的基础性问题。如在内蒙古秋实房地产开发有限责任公司诉呼和浩特市人民防空办公室人防行政征收案中，法院认为：“只有在法律法规规定不宜修建防空地下室的情况下，经济适用住房等保障性住房建设项目才可以不修建防空地下室，并适用免除缴纳防空地下室易地建设费的有关规定。免缴防空地下室易地建设费有关规定适用的对象不应包括违法建设行为，否则就会造成违法成本小于守法成本的情形，违反立法目的，不利于维护国防安全和人民群众的根本利益。秋实房地产公司对依法应当修建的防空地下室没有修建，属于不履行法定义务的违法行为，不能适用免缴防空地下室易地建设费的有关优惠规定。”② 本案中，法院明确“违法建设行为”不是行政收费对象。由此，我们可能会扩展性地思考“征收超计划生育社会抚养费”是否属行政收费、国家为什么可以行政收费、行政收费需要什么法依据等基础性法理问题。为此，本文结合制定法既有规定，围绕行政收费的若干个基础性法理问题展开讨论。 二、行政收费的法理由 国家在收税之外，为什么还可以向公民、法人和其他组织收费？或者更为具体的问题是，为什么警察在侦破案件后不能向受害人收费，但警察在办理户口登记时可以向申请人收取“工本费”？这是一个行政收费法理基础所要回答的问题。 在客观上，行政收费的确为国家财政增加了不菲的收入。如近十年来在一些地方政府财政收入中，国有土地使用权出让金占据了十分重要地位，有的甚至超过了本级政府的税收收入。但是，“行政收费的目的不是为了盈利，也不是为了增加政府财政收入，而是对特定支出的行政成本的一种补偿方式，其目的是为了实现受益者与未受益者之间的公平或者为了提高自然资源、公共设施的使用效率”。③行政收费影响到了公民、法人和其他组织的财产权，从对财产权的法律保护要求看，行政收费应当在有足够的法理基础支撑之后开收才具有正当性。目前，有关支持行政收费的理论主要有“弥补财政收入不足理论”、“准公共产品由政府提供理论”、“负外部效应矫正理论”、“行政特别支出补偿理论”和“国有资源有偿使用理论”等等。④上述每一种理论或多或少解释了行政收费的部分理由，但每一种理论都无法独立地支撑起行政收费的法理基础。在比较法上，如德国，行政收费是金钱给付的一种公共负担。⑤德国《行政收费法》规定：“对于缘于私人或者是为了私人的利益而做出的公职行为，要收取规费。”⑥美国《联邦行政程序法》第552条规定：“确定向个人收取复制档案材料费的标准，如果需要收费的话，但不包括检索和审查档案材料的费用。”中国台湾地区“规费法”第1条规定：“为健全规费制度，增进财政负担公平，有效利用公共资源，维护人民权益，特制定本法。”在这一规定中，“财政公平负担”和“有效利用公共资源”构成了支持行政收费的法理基础。对此，萧文生教授解释说：“收取规费的正当性在于，国家资源之使用仅有利于特定个人或群体时，基于平等原则之要求，此项费用不应由全民负担，而应由该特定人或群体以等价或相当分担的原则支付之。”⑦当然，萧文生教授采用单一理论支撑行政收费的法理基础是否妥当，是否能够解释所有行政收费的问题，至少对大陆地区的行政收费制度而言，不无存疑。 行政收费的法理基础是采用多元论还是一元论，这是一个先决问题。从制定法的规定看，由于行政收费不同于国家收税那样的单一性，且国家通常基于不同目的的考虑，设置了多种行政收费的类别，服务于不同的行政目的，所以，单一性的理论可能难以支持行政收费的法理基础。本文的观点倾向于多元论。如“财政补足论”可以支持成本费、使用费的收取，以此区别于国家为了公共利益而实施的、对公民、法人和其他组织合法财产的征收，也区别于国家为了维持国家机关正常运转，完成基本公共设施建设等而向公民、法人和其他组织的征税。正如有学者所说：“行政收费虽然也直接处分相对人一定的财产，但它是一种以弥补行政特别支出为直接目的的‘对价性行政行为’。行政收费的性质是相对非强制性(可以选择是否需要此项给付)、补偿性(成本补偿)和变动性(各地标准不同)。其中补偿性是行政收费的本质属性。”⑧在其他行政收费中，如国家为了防止公共产品被过度消费而收取的受益费，可以从“行政特别支出补偿理论”获得法理支持；而具有管制目的特许、特征费，可以从“负外部效应矫正理论”、“国有资源有偿使用理论”中获得法理支持。如国有土地使用权出让金属于行政相对人因获得特许后使用国家财产为自己牟利而由国家收取的费用，符合“国有资源有偿使用理论”。如有学者所说：“国有资源归国家所有，由国家进行合理配置，交有关社会主体占有、使用和经营。国有资产是有限的，任何人使用国有资产都应当是有偿的，而不能无偿使用。国有资产的有偿使用包括税收和行政收费两项制度，行政收费就是为了有限的国有资产的合理经济使用服务。”⑨ 在现代行政法学理上，关于行政收费的代表性定义大致有三种：(1)“行政收费是指行政主体直接行使行政征收权向特定的公民、法人或者其他组织强制收取一定额度的费用的行为。……行政收费的实质是对特定相对人合法财产所有权的剥夺。”⑩“行政收费作为国家行政征收的一种形式，是凭借国家强制力而进行的一种活动。”(11)这种观点把行政收费纳入了行政征收，(12)与《宪法》规定的“征收”发生冲突。(2)“收费是政府(行政主体)以满足社会需要为目的，凭借行政权力，通过向公共商品或劳务的特定使用者或享受者按照特定标准收取相应费用的行为，又称政府收费或行政收费，它一般是政府收入的补充形式。”(13)“它是一定行政机关凭借国家行政权所确立的地位，为行政相对人提供一定的公益服务，或授予国家资源和资金的使用权而收取的代价。”(14)这种观点把行政收费解释为一种行政相对人因“使用”或者“享受”公共服务(产品)所支付的代价。虽然有一定的道理，但并不能解释所有的行政收费。(3)“行政收费是指行政机关因对社会、经济、技术、资源等实施管理和监督而依法向相对人征收的费用。”(15)这一观点把行政收费解释为行政相对人支付给行政机关因管理和监督所支出的行政成本，限定范围过于狭窄，与第(2)种观点有一样的缺陷。
