一、引言 我国自古以来就是一个农业大国，土地是农业生产最基本的生产资料，是人类赖以生存的生产基础。社会进入现代化发展阶段，农业生产作为工业发展的基础，不断推进我国城市发展和社会建设。农村土地是稀缺资源，是农业的基本生产要素。对于农民来说，失去土地就意味着失去了赖以生存的生产和生活资料。在我国，农村土地是由集体所有的，而在集体所有制框架下，农村集体土地制度也在不断的改革中变迁和发展。农村集体土地制度改革，不仅事关土地资源、人口资源、劳动力资源等，更关系到现代市场体系、城乡发展一体化、收入分配格局、构建和谐社会等重大问题。2013年11月，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出“建立城乡统一的建设用地市场”，“坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济”，这为我国农村集体土地制度的改革指明了方向。本文将以《决定》为导向，分析我国农村集体土地制度改革的问题①。 二、农村集体土地制度改革——新形势下发展农村的新探索 土地制度是社会经济制度的核心和基础，对有着几千年农业文化的中国尤为如此。而土地制度是一个历史范畴，它处于不断发展变化之中。纵观中国千百年来的历史，无一不体现出土地制度在社会变迁中的突出地位。 我国农村集体土地制度的变革是在一定的历史背景下开展和完成的。新中国成立后，农业的社会主义改造实现了广大农民“耕者有其田”的美好愿望，农业建设如火如荼地展开。改革开放更是以家庭联产承包责任制为先声，解放了农村的生产力。历史表明，我国的农村集体土地制度是在不断适应农村经济建设和农村社会建设的过程中得到完善的。只有不断地改革完善农村集体土地制度，才能更好地应对剧变中的社会经济环境，才能更好地适应我国社会主义市场经济体制，从而不断地解放和发展生产力。 改革开放以来，农村的生产生活得到了极大改善，农民的幸福指数稳步提升，社会主义新农村逐渐建立。但是喜中有忧，农民的利益仍然得不到切实保障。这主要是由于法制不健全、分配机制缺失，从而导致农村集体土地产权不清、归属不明，政府通过征地获得巨大的土地财政收入，企业通过土地牟取巨额的土地利润，而真正能分到农民手里的则少之又少。在这一背景下，十八届三中全会再次提出了农村集体土地改革这一重要议题，这是对我国新形势下发展农村、农业的新探索。其必要性体现在四个方面。 首先，农村集体土地改革有利于建立城乡统一的建设用地市场，加快完善现代市场体系。我国农村建设用地的面积远远大于城市建设用地，其中蕴藏着巨大的经济利益和发展潜能，但政府垄断土地使用权交易的一级市场，限制农村集体土地的自由流转，对农民集体所有土地必须“先征后让”。同时，农村集体建设用地自发无序进入土地市场的混乱现象大量发生，而我国目前并没有对农村集体建设用地市场交易建立统一、规范的法律法规。在符合规划和用途管制等条件下，打破城乡土地(这里的“农村集体土地”指农村集体经营性建设用地)法律地位不平等、同地不同权、同地不同价的限制，实行与国有土地同等入市、同价同权，有助于建立自由流动、平等交换的城乡统一建设用地市场，加快完善统一开放、竞争有序的现代市场体系。 其次，农村集体土地改革有利于推进城乡要素平等交换，健全城乡发展一体化体制机制。改革开放三十五年来，我国农村的面貌发生了翻天覆地的变化，农民的生活水平有了极大的提高。但美中不足的是，城乡二元结构并没有改变，城乡发展不平衡、不协调以及城乡发展差距不断拉大的趋势并没有得到扭转。推进城乡发展一体化，成为解决这一问题的根本之策。城乡二元结构最突出的问题，就是城乡要素交换不平等，农村资源过多流向城市，其中城市和农村集体建设土地制度尤为不平等[1]。因此，我国农村集体土地制度改革已经是“箭在弦上，不得不发”。建立城乡统一的建设用地市场，改革现有的城乡土地二元市场，这将从根本上推进城乡要素平等交换，保障农民公平分享土地增值收益，健全城乡发展一体化体制机制。 再次，农村集体土地改革有利于赋予农民更多财产权利，进一步缩小城乡收入分配差距。土地，作为农民占有的最大最直接的自然资源，是大多数农民的最主要甚至是唯一收入来源。由于知识市场供求不平等、信息来源狭窄、利益分配不均衡等原因，我国农民收入普遍过低，农民处于我国收入分配格局“金字塔”的最底端。健全法律法规，完善政府政策，赋予农民对承包经营地、宅基地、住房等实体财产使用、收益、流转、抵押、担保等各项权能，拓宽农民财产性收入增加的渠道，有利于提高广大农民的收入水平，缩小城乡收入差距，减少“金字塔”底端的庞大基数，从而逐步形成“橄榄型”的科学分配格局。 最后，农村集体土地改革有利于预防腐败、稳定社会秩序、促进社会和谐。根据我国的现行法律，农村集体土地虽然属于农民集体所有，但是由相应的农村集体组织经营管理。由于历史的原因和法律不完善等原因，农村集体土地所有权主体虚位、产权不清，实际控制权被农村集体组织的少数领导掌控，农村集体土地腐败由此而生。另外，在征收征用农村集体土地过程中，地方政府、投资商、村委会相互勾结的情况时有发生，他们行贿受贿、贪污腐败，瓜分土地利益，使土地从财富之母沦为腐败温床。利益分配不均衡，使得农民只能获得微乎其微的利益，农民利益受到严重损害，上访事件接连不断，基层维稳压力日益增加。
