深化能源价格改革：规律、目标与路径选择

       雾霾天气在我国许多大中型城市的频繁出现，使能源转型问题成为我们必须破解的现实问题。能源结构转型面临巨大挑战。其中，既有我国能源资源禀赋特征因素，也有能源体制和能源价格机制因素。要实现我国能源结构优化，必须深化煤电、油、气能源领域的价格改革，激发市场的活力，发挥市场配置资源的基础作用。党的十八届三中全会《决定》明确了深化能源价格改革的总目标：推进石油、天然气、电力等领域价格改革，放开竞争性环节价格，提高透明度，接受社会监督；完善主要由市场决定价格的机制，凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。

       一、我国能源价格改革进展与特点

       经过多年的改革，特别是在最近两年能源价格形势比较宽松的条件下，我国电、煤、天然气、成品油等能源价格改革有序进行，并取得重大突破：煤炭价格由市场决定，原油、成品油价格与国际市场挂钩，天然气和电力价格改革正在进行。

       (一)我国能源价改的总体情况

       我国能源价格改革始于1985年。总体上看，通过能源价格改革，有力地促进了我国能源工业的发展，能源工业规模和产能大大提高，有利于调动能源企业利用国内外两种资源、两个市场，提高了我国能源供给能力。能源价格改革对国民经济发展和保障能源安全发挥了重要的作用。

       1.保障能源安全供应、调动能源生产企业积极性、化解由能源价格体制僵硬引发的主要矛盾，是我国能源价格改革的出发点。长期以来，我国实行较严格的能源价格管制政策，有效地保障了我国能源安全与能源供给，但也引发了许多矛盾和问题。僵化的能源价格机制不能有效地反映能源供给与需求的变化状况，挫伤了企业生产积极性。因此，放松能源价格管制成为必然的选择。在不引起较大的社会影响的前提下适当提高能源价格，放松价格管制，可以解决因管制引致的价格过低问题，从而调动能源生产企业的积极性。如1984年煤炭价格改革的主要目的是通过调动煤炭企业生产积极性保障我国能源供应，1998年石油、成品油价格改革的主要目的是扭转因国际油价波动引致的石油行业亏损。通过放松价格管制，使能源价格能够灵敏地反映市场供求关系和资源稀缺程度，充分发挥市场机制在能源价格形成中的基础性作用。

       2.通过放松能源价格管制适当提高能源价格，达到实现生态补偿和优化能源结构，一定程度上遏制能源消费与节约能源的目的。受我国能源资源禀赋、能源发展战略和能源价格机制的影响，我国能源消费结构较为不合理。在全球能源转型基本完成的大背景下，我国能源消费结构还基本处于上世纪60年代以前的消费结构水平。世界三大化石能源的消费结构大致是各占1/3，而我国则是一煤独大，煤炭消费占能源消费总量接近70％。不合理的能源消费结构，不仅是我国很多地区雾霾和酸雨的主要因素之一，也是我国排放的主要来源，已成为制约我国经济健康发展的约束性因素。

       3.能源价格改革采取的是“增量”先行、逐步并轨的温和式渐近改革。无论是煤价改革中的“双轨制”，还是气价格改革中的“一、二级气价”、“增量气价与存量气价”、“老线老价、新线新价”，以及电价改革中的“新投产机组上网电价”、“阶梯电价”，其基本指导思想都是“增量”改革。如在天然气管输环节，实施严格管制，实行的就是增量改革的思路。

       (二)煤炭价格市场化进程基本完成

       2013年，历时30年的煤炭市场化改革基本完成。2012年12月，国务院办公厅发布《关于深化电煤市场化改革的指导意见》中指出，自2013年起取消重点合同，取消电煤价格双轨制。这标志着我国煤炭价格市场化改革目标基本实现。国家不再下达年度跨省区煤炭铁路运力配置意向框架，煤企和电企自主衔接签订合同，自主协商确定价格，电煤价格完全放开由市场形成。

       我国的煤炭价格改革开始于1985年。此前，我国对煤炭曾长期实行管制价格，1984年以前煤炭实行单一计划价格，政府通过提高统配煤矿出厂价和对煤炭企业补贴来调动煤炭生产企业的积极性。这种政府管制的煤炭价格机制，使得煤炭价格只有国际煤炭市场价格的1/6左右，煤炭行业全面亏损，国家每年对煤炭行业的财政补贴高达数十亿元。1985-2012年，煤炭实行政府指导价格与市场价格的“双轨制”。所谓“双轨制”是指国家控制的煤炭由政府定价，国有增产煤及小煤矿由市场定价，两种煤炭定价方式并存，即增量煤随行就市、存量的重点合同煤实行政府指导价。煤炭价格的“双轨制”，其初始目的是保障煤炭供应，扶持弱小的煤炭企业，对我国煤炭市场的供应稳定以及煤炭企业的快速成长功不可没。但随着经济发展和煤炭价格大幅度上涨，“双轨制”价格政策导致了计划煤与市场煤的大幅差价，引发煤企、电企一系列新的矛盾，阻碍了煤炭价格的市场化进程。2013年的电煤价格并轨，煤炭价格市场化改革进程基本完成。

       (三)原油价格基本国际化

       2013年，我国原油价格基本国际化，成品油指导价挂钩国际油价。成品油价格跟踪国际原油价格，每10个工作日调整一次的定价方法，标志着我国原油与成本油价格更加国际化。原油价格由原油基准价加升贴水构成，其中，原油基准价由国际市场相近品质原油离岸价加关税来确定，升贴水由购销双方根据原油运杂费负担和国内外油种的质量差价以及市场供求等情况协商确定。

       我国原油、成品油价格改革始于1998年。之前，原油、成品油价格实行严格的政府管制价格，从出厂价到零售价均由政府定价。随着国际油价的大幅波动及我国石油对外依存度的不断提高，这种定价机制使得国内原油价格不能反映市场供求变化。1992年以前，我国原油价格大约只有国际原油市场价格的一半左右，1997年高于国际油价10％左右，1998年国内油价又高于国际价格25％。正是这种定价机制，导致了当时石油加工行业政策性亏损、成品油走私猖獗。1998年以后，原油和成品油价格由单一的政府定价改为政府指导价，并与国际油价接轨。