全面深化改革呼唤顶层设计发力。在改革步入攻坚期和深水区后，改革的顶层设计已是热议话题。党的十八届三中全会拉开全面深化改革大幕，中央成立全面深化改革领导小组，为改革定向导航。何谓顶层设计，对改革的顶层设计的认识还存在哪些误区；顶层设计的主体是谁；如何进行顶层设计，该注意哪些事项。这些问题都直接关联到全面深化改革的整体进程。 改革杂志社于2014年5月10日在京举行“改革的顶层设计与地方试验”研讨会。来自中央有关部委、政策咨询部门和知名高校的《改革》第三届学术委员、特邀嘉宾就顶层设计背景的经济体制改革、国有企业改革与混合所有制、金融领域改革、农村土地改革与农村新型经营主体培育、政府体制改革等方面发表真知灼见，对我国全面深化改革极具启发意义，现以笔谈的形式择其核心观点予以发表。涉及“改革的地方试验”笔谈将在以后择机推出。 策划：文骐 “改革的顶层设计”笔谈之五 党的十八届三中全会对当前和今后一个时期农村土地制度改革作出了进一步部署，无论是社会上普通群众还是广大干部均高度关注。目前，各方对于创新农村土地制度的讨论不少，很多人希望改革的步子能快一些、改革的范围能大一些，这种想法表达了人们对改革的热切期盼。但是，对于土地制度改革的相关安排，中央强调必须保持清醒认识，不要误读、误判，更不能事情还没弄明白就盲目推进。要在统一部署下，按照“守住底线、试点先行”的原则，审慎稳妥推进。 一、创新农村土地制度要坚守底线 土地制度是农村的基础制度，深化农村土地制度改革有三条底线不能破，即农村土地农民集体所有必须坚持，农村基本经营制度仍要坚守，耕地红线不能动摇。 第一，坚持农村土地农民集体所有。这是我国基本大法的要求。我国《宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”《物权法》第五十九条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”可见，农村土地属于农民集体所有是我国农村经济的根本制度。习近平总书记在2013年12月的中央农村工作会议上就着重强调：坚持农村土地农民集体所有，这是坚持农村基本经营制度的“魂”。在此基础上，《土地管理法》第十条进一步规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”由此可见，农地集体所有不仅是公有制的重要组成部分，也是我国农村社会治理机制的基础。在农村的实际经济生活中，农地的集体所有不仅边界清晰(即“本集体组织成员”所有，一般就是指村民小组或原生产小队的范围)，而且，成员享有的权利也十分明确。这种集体所有具有明显的按份共有性质，是实实在在的财产所有权体现。从这个意义上说，坚持农地农民集体所有，又是保障农民土地权益的根本和前提。因此，守住这个“魂”不仅符合老百姓根本利益，而且有助于国家基层治理根基的稳固。当然，完善我国农村集体土地产权的权能，还需要进一步深化改革。 第二，坚持农村基本经营制度。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是党领导农民的伟大实践和改革创新，是我国农村的基本经济制度。同时，农村基本经营制度也是党的农村政策的基石，是农村土地集体所有制的有效实现形式。随着工业化、城镇化的推进，劳动力向非农产业转移，产生了农村土地承包经营权流转的需求。但另一方面，也应看到，我国3/4的耕地还是原承包农户自己在经营。从世界范围来看，家庭作为农业生产的经营主体是普遍的。因此，2014年中央“一号文件”明确指出，在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权，放活经营权，就是要巩固家庭经营在农业中的基础性地位，稳定土地承包关系并保持长久不变，维护好、实现好承包农户的各项权益。 党的十一届三中全会以来农村土地制度方面的政策变迁，就是围绕不断完善权能、加强保护农民土地财产权益这条主线展开的。农村第一步改革，实现了土地所有权与承包经营权的“两权分离”，极大解放了农村生产力。2014年中央“一号文件”围绕贯彻落实党的十八届三中全会精神，对深化农村土地制度改革、完善农村土地承包政策，进一步提出“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”，即把农村土地经营权从承包经营权中进一步分离出来，理顺了农村土地所有权、承包权，经营权三者之间的关系。这样，既有利于在稳定集体所有权和农户承包权基础上，激活土地经营权，也有利于发展适度规模经营、加快构建新型农业经营体系。从所有权与承包经营权的“两权分离”到所有权、承包权、经营权“三权分置”，是农村改革理论和实践上的又一重大突破。 第三，坚守耕地红线不动摇。土地是农业之本，耕地是粮食生产的命根子，要确保国家粮食安全，首先就要守住耕地红线，保证耕地面积不减少、质量不下降。我国人均耕地面积仍然偏低，不到世界人均水平的一半。当前我国正处在工业化、城镇化快速发展的阶段，对建设用地的需求大量增加，不可避免地要占用耕地，土地供需矛盾将变得越来越尖锐。只有保住了耕地红线，才能保住13亿多人的饭碗。 二、改革农村土地制度要探索试点先行 根据党的十八届三中全会精神，2014年中央“一号文件”对深化农村土地制度改革作出了部署，提出要适应新形势和新情况，顺应现代农业发展需要，落实所有权、稳定承包权、放活经营权。引导和规范农村集体经营性建设用地入市、完善农村宅基地管理制度、加快推进征地制度改革。在改革整体框架下，先选择若干地方进行试点，有序进行探索，总结出可复制、能推广、利修法的改革经验。
