社会治理体系的法制化：趋势、问题和反思

      一、社会治理体系法制化的发展趋势

      改革开放前，中国社会治理体系中法律不占主导地位，当时虽然制定了一些法律，如宪法、国家机构组织法、选举法、土地改革法、婚姻法、工会法等等，但作用有限，像一些人所说的，真正起作用的其实就是宪法和婚姻法，一个涉及国，另一个涉及家。大量的问题靠党的政策调整，“党的政策就是法”，“开会就是法”是那时社会治理体系的写照。刑法主要是解决敌我矛盾问题，是阶级斗争的工具。经济法是完成国家计划经济的工具，由于“消灭私有制”观念的影响，财产关系不发达，民法主要调整婚姻家庭关系。行政法是国家行政管理的工具，不可能出现所谓“民告官”的现象，没有也不可能有对政府行政管理的制约。大量的社会矛盾不是通过法律、法院解决，而是通过党和国家的政策，通过社会组织自治规范，居民委员会或村民委员会的调解，或者通过单位解决。

      改革开放以来，中国社会治理体系发生了重要的变化，最突出的表现之一就是法律地位的提高。中国共产党把依法治国确定为治国理政的基本方略。在立法领域，包括全国人大所制定的法律、国务院所制定的行政法规、省一级人大所制定的地方法规、自治条例和单行条例以及部门规章和地方政府规章在内的立法体制已经确立，包括宪法及其相关法、行政法、刑法、民商法、经济法、社会法和程序法在内的中国特色社会主义法律体系已经形成，这就为社会治理的法制化奠定了立法基础。过去主要由单位、村落或居民区所解决的纠纷大量涌向法院。人民法院所受理的一审、二审、再审各类案件的数量已经由1978年的61.3万件上升到2012年的921.1万件，增长了14倍。其中，刑事案件由29.5万件增长到110.8万件，增长了2.8倍；民事案件从31.8万件增长到794万件，增长24倍；行政案件由1987年的6千多件增长到2012年的16.3万件，增长26.4倍（见表1）。

      

      社会治理体系的法制化提高了纠纷解决的能力和效率。每名法官每年的审判量从1979年的8.8件，增加到2011年的58.9件。相比较而言，虽然每年人民调解的数量很大，改革开放初期甚至是民事审判数量的10倍以上，但每名人民调解员每年调解的民事纠纷的数量多年来一直只有1-2件。如果没有社会治理的法制化，单纯依靠调解根本不可能适应改革开放以来我国社会纠纷规模化、多样化的现实。①

      二、社会治理体系法制化所面临的问题

      社会治理体系的法制化不是无成本的，这种成本不仅表现在立法上，需要比较完备的法律体系，使社会治理有法可依，更重要的表现在法律的运行上，法制化的运作需要在人力、物力、财力上的更多的投入，需要有合格的法律工作者，需要有法院、检察院、公安机关的建设投入，也需要有国家和个人对法律事务更多的支出。因此，社会治理的法制化需要一步一步的建设。法制化提高了社会治理的效率，但是随着越来越多的诉讼涌向法院，法院不堪重负，原有的人民调解被弱化。由于司法腐败、执行难等因素的影响，司法公信力受到挑战。因此。社会治理体系的法制化需要一步一步地解决所面临的问题。

      （一）法制化的成本

      1.法律职业的建设

      社会治理体系的法制化首先需要有足够数量和质量的法律职业。没有法官、检察官和律师，社会治理的法制化只能是空谈。中国的法官1981年有6万多人，2012年为19.7万人，法官达到大学本科学历的比例由1995年的6.9%提高到2005年的51.6%；法官年均审执案件的数量由1981年的20件增长到2010年的57件。中国的检察官1988年为112349人，2012年为136098人；检察官达到大学本科学历的比例1998年为15.1%，2006年提高到67%。中国的律师1981年8571人，2012年232384人，律师达到大学本科学历的比例由2000年的49.1%提高到2005年的70%（见表2）。

      中国高等法学教育机构在改革开放前大部分时期维持在“四院四系”，即北京、华东、西南、西北4所政法学院，北京大学、人民大学、吉林大学和湖北大学所设立的4个法律系，2009年发展到超过600所。法律专业的毕业生改革开放前每年平均只有1000人的规模，而现在超过了18万人，增长了180倍。

      

      2.国家与个人对法律事务的支出

      社会治理的法制化也带来国家和个人对法律事务的支出以及与法律事务有关的产业的大发展。

      就国家对公检法司等政法机构的支出而言，2002年为1 101亿元，2011年增加到5222亿元，增长了3.74倍。