中图分类号：G40-011.8 文献标志码：A 文章编号：1674-2311(2014)03-0028-08 一、引言 中国的财政长期以来以服务于国家调控手段、保障经济发展为目标。政府的各项财政支出主要用于“铁公基”(铁路、公路、基础设施建设)等经济建设项目。随着政府职能从传统的管理型政府向服务型政府转变，中国的财政制度也需要做出相应的调整。作为服务型政府的一个重要功能，政府财政首先应该以提供各类基本公共产品和服务为重点。但是在相当长的一段时间内，中国的教育、医疗等基本公共服务却是由“单位制”社会中的各个企事业单位提供的，这就导致政府与社会之间的职能定位模糊不清。为了适应政府职能改革以及经济与社会的发展，我国从1998年提出并明确了逐步建设和完善公共财政的思路。在政府财政制度的转型过程中，包括高等教育在内的各项公共产品和服务是政府财政支出的重点。 既然作为公共财政制度的组成部分，中国的高等教育财政制度就必然受到更高层次的国家财政体制的指引和制约。与国家的财政体制一样，我国的高等教育财政制度经历了集权与分权之间的多次摇摆。在改革开放以前，高等教育财政一直实行的是中央集权下的计划经济模式。改革开放以后，高等教育财政制度发生了一系列变革，逐步引入竞争机制。在公共财政体制转型的大背景下，中国的高等教育财政也面临着挑战。首先，高等教育财政面临其他公共支出的竞争。公共财政转型要求政府支出更多地用于义务教育、医疗卫生、社会保障等基本性支出上，因此高等教育持续扩张所需的财政支持受到其他公共支出项目的竞争。其次，高等教育现有的财政体制在资源配置上难以体现效率原则。公共财政要求支出有效、透明，但是目前高等教育内部的拨款模式仍然缺乏效率，内部管理机制僵化。第三，高等教育财政体制在资源配置的公平性上有所欠缺。公共财政的“公共性”体现在政府支出应当具有保障性作用，但是目前高等教育成本分担缺乏科学的标准和成熟的分担形式，成本分担和学生资助的制度安排还需完善。 二、中国高等教育财政制度变迁 (一)高等教育经费筹资制度 在高等教育财政制度当中，经费筹资制度最为重要，它直接关系到如何确定高等教育经费的投入主体，如何理顺各级政府间高等教育转移支付关系，如何确定政府的拨款数量、方式以及学费和学生资助的标准界定等。 1949年新中国成立以后，中央实行了高度集中的财政体制，当时各项财政收支由国家财政计划统一列支。高等教育实行“条块结合”的管理办法，教育经费的收支也采取了一种先自下而上再自上而下的筹措和分配模式。“条块结合”指的是高等教育机构在管理过程中，既有从中央到地方这样自上而下的教育行政部门的计划指令，也有以地方政府为主导的横向统筹管理。“自下而上”是指中央各部委与各省(直辖市、自治区)首先根据所管辖的高等教育机构或当地需要拟订教育发展计划，逐级上报中央审批。“自上而下”是指地方政府逐级上报的各地教育发展计划和资金需求最终由中央政府进行统一调整、平衡和下拨。 1978年开始的改革开放为了调动地方积极性，在财政体制上进行了重大改革，这就是始于1980年的“划分收支，分级包干”的“分灶吃饭”财政体制。这一财政体制改革对高等教育拨款制度的影响体现在两个方面：一是高等教育经费筹措责任根据学校隶属关系由中央和地方财政各自负担，二是高等教育经费从以前的政府一家承担向以国家财政拨款为主、多渠道筹措教育经费的体制过渡。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，高等院校“还可以在国家计划外招收少数自费生。学生应交纳一定数量的培养费”，这为今后高等教育经费的多渠道筹资奠定了基础。与此同时，我国在1986年开始利用世界银行贷款建设高校重点实验室并接受港澳台人士的教育捐赠，这就在政府财政拨款、学生个人成本分担之外又增加了社会捐赠这一高等教育筹资新渠道。[1] 为了适应党的十四大提出的建立社会主义市场经济体制的目标，高等教育财政体制也酝酿着新的变革。1993年发布的《国家教委关于加快改革和积极发展普通高等教育意见的通知》提出要通过调动各方积极性来改革原有的国家包揽高等教育的单一体制，特别是在高等教育经费筹资渠道上要“逐步建立财政拨款为主、多渠道筹措经费的投资体制。”这些新兴的筹资主体包括社会、企业、个人和校办产业等。1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》中正式对这种多渠道筹资模式进行了确认。1999年之后，以成本分担为特征的高校学生收费并轨政策全面实施，高等教育财政多渠道筹资的格局基本形成。 自从多渠道筹资体制建立之后，政府财政投入和学生及其家庭的成本分担就构成了中国高等教育经费最主要的两个来源渠道。2011年国家财政性教育经费与学杂费两项占当年全国高等教育经费总收入的比例高达84.8％，这意味着在当前的高等教育经费投入上，政府和家庭是最重要的投入主体，而社会捐集资等公益办学力量仍显不足。图1描述了2000-2011年间中国高等教育经费总收入中来自这两个渠道的收入占比。不难发现，自2000年以来，国家财政性教育经费占比经历了一个先下降再上升的过程，由2000年的57.5％下降至2006年的32.6％，然后开始缓慢上升，至2011年达到58.3％。与其变化相反的是学杂费所占比例，由2000年的22％上升到2007年的34％，随后开始呈现下降的趋势，至2011年达到26.5％。2006年前后是这两大经费来源渠道占比此消彼长的一个分界点，而这一时期适值当时的政府提出深化公共财政建设、强化政府提供公共服务职能的时间点。换言之，伴随着政府公共财政建设的进程，国家财政对高等教育投入力度加强，而过分依赖社会公民个人的局面有所缓解。
