中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-0078(2013)04-044-09 行政决定的效力制度是行政法最基础的制度，但相关一些基本理论问题至今尚未很好回答。这些问题包括但不限于：行政决定的效力及其发生的本质是什么？制约行政决定效力的因素有哪些？行政决定的效力分为几个层面，各自都有哪些效力，彼此在功能结构上有何关系，对整个行政法制的建构发挥怎样的作用？这些问题的存在导致两个结果： 第一，法学概念多而乱，缺乏协调性。相关概念如成立、生效、先定力、公定力、确定力、存续力、不可变更力、拘束力、执行力、构成要件效力、确认力、不可争力、有效、无效、撤销、补正，转换、变更以及中止、终止、废止或撤回等，每个概念本应仅代表一种制度，彼此泾渭分明，以形成协调、有序的概念体系。但上述概念之间异名同义、同名异义、含义交叠的现象比较严重，概念之间的功能关系也不明了。 第二，法律概念不够准确，制度建设缺乏系统性。行政决定的效力制度连接着一般行政法和各部门行政法，要求各个法律彼此协调统一。但目前相关法律的零星规定缺乏系统性，误用概念的不乏其例，如《行政处罚法》第3条与第4条关于程序违法行政决定效力的规定不仅彼此矛盾，与《行政复议法》和《行政诉讼法》关于撤销要件的规定也不一致。① 为了消除这些现象，本文试图对上述基础理论问题做一整体性研讨。 一、行政决定效力的本质与发生根源 人们通常将行政决定的效力简单地理解为某种约束力。但很少追问，这种约束力的法律本质及其发生的基础是什么？如果这一问题不能揭示，后续问题就很难较好回答。 (一)行政决定的效力是一种特殊的法定义务 行政决定的效力通常以法律规则的形式表现出来，属于一种法律制度。例如，《行政处罚法》第44、45条规定：“行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行。”“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”这两个规则所体现的效力通常被学界称为执行力。 但凡法律规则都在设定一定的权利(力)或义务，通过设定权利或义务规范人们的行为。行政决定的效力既然以法律规则的形式表现出来，自然也在设定一定的权利或义务。而事实上，它主要是在设定义务。不过，说行政决定的效力本质上是一种义务，并非说行政决定的效力就是行政决定本身设定的义务。毫无疑问，行政决定总会给行政相对人或行政主体设定某种义务，如拘留15日的处罚决定为行政相对人设定了义务，救助1万元的行政救助决定为行政主体设定了义务，但这种义务并非行政决定的效力，而是行政决定的内容。行政决定的效力是社会主体对行政决定的内容即其设定的权利义务所承担的义务。上例中，作为效力所关注的是，行政主体对行政相对人做出拘留15日的行政处罚决定后，行政主体、行政相对人等对这一决定设定的义务承担什么义务？行政主体对行政相对人做出救助1万元的行政救助决定后，行政主体、行政相对人等对这一决定设定的权利承担什么义务？总之，行政决定的效力作为义务，不是由行政决定自身设定的。 有意见认为，行政决定的效力是推定的。但更客观地讲，行政决定的效力来自于法律的规定。根据行政决定的性质或行政法的原理也许可以推论出行政决定应具有的一些效力。而且，行政决定的效力理论与制度设计都必须符合行政决定的性质和行政法的基本原理。但是，行政决定的效力既然为一种公法上义务，就须由法律来规定。这是由公权力法定原则和私人非契约义务法定原则所决定的。按照公权力法定原则，公法主体的职权(责)应由法律规定。按照私人非契约义务法定原则，除非经由契约约定、自愿承担义务，私人承担的义务只能由法律来设定，不论这种义务是公法上的还是私法上的。因此，行政决定的效力不仅是一种特殊义务，而且是一种法定义务。 (二)行政决定效力的发生以成立为前提 既然行政决定的效力是不同社会主体对行政决定创设的权利义务所承担的一种特殊法定义务，则行政决定效力的发生，本质上应指对行政决定所创设的权利义务负有义务的主体开始承担履行义务的责任。基于这一结论，则行政决定效力的发生应以行政决定创设的权利义务已确定为前提。在此之前，行政决定不可能发生任何效力。进而的问题是，在怎样的样态下，行政决定创设的权利义务即为确定？探寻此问题需追述行政决定的概念及成立要件。 行政决定，即具体行政行为，是一种意思表示。这一概念源于德国行政法学者奥托·迈耶提出的行政行为概念，系指“归属于行政的独断权力主张，在个案中为被统治者确定权利与义务。”②行政机关“在个案中为被统治者确定权利义务”的“权力主张”本质上仍然是一种“意思表示”，只不过这种意思由行政机关单方形成。按此，可把行政决定定义为：行政主体针对特定人就特定事单方做出的以发生行政法上效果(创设权利义务)为目的的意思表示。之所以特别强调“针对特定人就特定事单方做出的”，是因为行政主体的行为方式除了行政决定，还有行政规定、行政契约等，有加以区别的必要。 行政决定既然为单方意思表示行为，一旦行政主体形成并表示其意思，行政相对人就没有讨价还价的余地。因此，行政决定创设的权利义务是否确定，取决于行政主体创设权利义务的意思是否形成并表示了出来。“成立”这一概念正是对这一状态的表达。从构成要素的角度看，行政决定成立与否取决于其是否具备“适格的行政主体”、“可确定的行政相对人”、“行政决定的具体内容”和“行政决定的表示”四个要素。无行政主体和相对人，权利义务无从着落；无行政决定的具体内容，权利义务无从产生；无行政决定的表示，权利义务无从辨识。只有当行政决定同时具备这四个要素时，其创设的权利义务才是确定的，才能算成立。
