保障性住房的双重边缘化陷阱

       与商品房的市场调节机制不同，保障性住房是由政府依据相关政策与法规，统一规划统筹、提供给特定人群使用的公共物品。自1998年始，我国开始推行住房货币化分配制度至今，社会一向高度认同保障性住房的重要意义。然而由于制度体系自身尚未完善、制度执行不到位等原因，各城市保障房建设普遍欠账严重。2007年8月，国务院颁布了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，强调加快解决城市低收入人群的住房问题，明确加大了保障性住房的建设力度。2011年3月，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确要求，在之后5年内完成建设城镇保障性住房3600万套；到“十二五”期末，在全国范围内实现20％的保障房覆盖面。在中央政府的直接干预和督促下，中国城市保障性住房建设进入了“突击补课”阶段。然而，随着保障性住房总量的不断攀升，新的问题也日益显现。总体上，问题的焦点正从严格界定分配对象、控制单套建筑面积标准等议题，转变为对保障性住房边缘化趋势的忧虑和对保障性住房建设思路的反思。

       边缘化是指向事物发展主流的反方向移动、变化的趋势，其结果是加剧差距、激化矛盾。居住形态的边缘化是指特定类型的人群和住房在居住空间和社会空间里主动或被动地远离主流和中心的过程，即居住空间和社会空间的双重边缘化。

       1 居住空间分布的边缘化

       1.1 保障性住房建设基地普遍选址偏远

       迫于中央政府的指标压力，近年来各地政府纷纷在市郊划定基地，大规模开工建设保障性住房。从北京、上海、南京和武汉等国内几个大城市的实际情况来看，保障性住房普遍存在建设规模大、远离市中心、社区基础差等问题。有些城市甚至明确提出将保障性住房基地置于废弃的工业用地和农田，以及洼地上、铁路旁等条件较差的区位(图1)。

      

       图1 四城市保障性住房分布图

       资料来源：根据各地城市规划管理部门官方资料整理绘制．

       北京市较早建成的经济适用房项目主要分布于丰台、昌平、石景山、大兴、房山、顺义等区，新建的经济适用房则主要分布在马坡、宋庄、石门营等地，均位于郊区或郊县。上海市在总体规划中明确提出保障性住房宜在内、外环线之间选址建设。2009年，第一批开工建设的经济适用房400万平米全部位于外环线以外的远郊区，第二批选址共约40千平米的大型居住社区则被推向更远的新城和新市镇周边地区。同样地，南京的经济适用房全部位于主城区四周的远郊区，最远的龙潭社区与新街口直线距离达30千米以上。武汉市2005－2010年间竣工的经济适用房面积达1200万平米，主要分布在城市中环和外环之间的边缘地带，基础设施和区位环境落后，远离规划中的快速交通线路。

       1.2 区位偏远引发的实际问题

       保障性住房基地区位的边缘化直接导致了居民生活、就业的种种不便。

       首先，由于地处偏远，交通路网的覆盖密度远低于市区，加之线路单一、服务标准低等问题普遍存在，大大降低了对公共交通依赖度较高的保障房居民群体出行的方便程度。同时，由于空间距离较长，居民需要承担相应较高的货币和时间支出成本，客观上导致居民可获得的发展和就业机会减少。

       为了解决保障性住房区位偏远造成的就业困难问题，很多城市都在积极寻求出路。如将保障性住房基地的选址调整到新城、开发区或工业基地附近，以期形成就地“职住平衡”。然而从实际情况来看，适合保障房居民劳动技能的岗位类型与基地附近新型产业基地提供的就业机会并不一定匹配。首先，从工作岗位的特点来看，大量保障性住房居民的劳动技能不高，劳动能力有限，其中不少居民原先从事技能较低的零售与服务业，难以适应专业技能性强的工作。从这个角度来看，迁离原住地的中低收入居民群体未必能够适应新的就业岗位；其次，即使周边产业提供的工作岗位不要求就业者掌握较高的技能，也需要劳动者和企业双方经过一段时间的双向适应与选择，企业的生存压力使其很难将向保障性住房居民提供就业岗位作为需要优先履行的责任和义务。

       此外，配套设施不完善也是选址偏远的大型保障性住房社区普遍存在的问题。集中兴建的保障性住房基地，公共设施的完善难度大、时间长，令居民感到与原先居住环境之间的巨大落差。而这些配套设施的完善除了成本投入外，还需要一定的人口聚集度、充足的专业人员等。

       1.3 空间失配与福利损失

       哈佛大学学者John F.Kain(1968)提出的“空间失配假设”(Spatial Mismatch Hypotheses)①认为，居住与就业的空间不匹配，或者居住空间布局失衡，是美国低收入群体就业的主要障碍之一，可能诱致贫困和较高的失业率，加剧社会矛盾(周江评，2004)。Patacchini and Zenou(2003)，等学者的研究成果进一步证明：①工作机会与低收入阶层居住空间的分离，会造成通勤成本的提高和就业困难；②采用集中、规模化建造的公共住房会导致低收入群体的聚居，职住分离的矛盾进一步加剧；③低收入阶层在偏僻区位的聚居及其对公共交通的依赖，对自身的发展具有阻滞作用。我国学者的研究同样表明，中低价位商品房向郊区迁移，可能造成居民工作地与居住地分离，即便居住条件得以改善，却牺牲了生活、就业、就学、出行等的便利度(钱瑛瑛，陈哲，徐莹，2007)。