已连续四年发布的《中国司法改革年度报告》，每年关注一个司法改革的基本问题：2009年就司法改革的阶段提出“两波三元素”的观点；2010年呼吁司法改革的去政治化；2011年讨论司法改革的公众参与；2012年重申司法独立；2013年的司法改革报告，将进行反思性的整体考量，系统提出司法改革的顶层设计，希望对下一轮司法改革提供方向性意见。 一、为什么需要顶层设计 司法改革的顶层设计，旨在确保方向，统筹全局，安排整体，避免走偏。上世纪80年代末推行民事审判方式改革，之后近十年时间，司法改革热情高涨，也取得了一定的成效。1997年，中国共产党十五大提出“依法治国”的基本方略，司法改革进入了自上而下的全面推进阶段。2003年，十六大作出推进司法体制改革的战略决策。2008年，十七大提出“深化司法体制改革”战略任务，司法改革却反而步入了“四平八稳”的“计划改革”时代，改革成果有限，效果欠佳，近年来甚至有所倒退。这不仅对改善司法公信低下、司法权威失落的现状毫无帮助，也不能满足民众对司法公正日渐高涨的期待和需求。导致这种现状的原因是多方面的，但一项关键、直接、不可回避的原因是，司法改革缺乏法治社会应有的理想图景，欠缺整体安排，方向摇摆不定，近五六年来发展方向甚至存在偏差。 由于司法改革效果不佳，民众对司法改革的期望落空，不满加剧，信心丧失，民间笼罩在悲观的氛围中，动摇了法治实现的民众基础。改革动力不足，改革热情丧失殆尽，有人甚至发出“改革已死”的哀叹。司法改革要突破当前的种种困境，亟须顶层设计，以凝聚体制内外的改革动力，让民众重拾信心，让改革走出困局，让司法迈向公正。 20多年司法改革的实践表明，缺少顶层设计的司法改革，会偏离正轨，迷失航向，固化甚至加剧司法体制的既有缺陷，最终使司法改革本身成为“被改革”的对象。例如，去行政化本应是司法改革的主要目标，但近年出台的案件请示制度司法化、建立司法巡查制度等改革举措，不但没有消除反而加剧了法院内部上下级关系的行政化。 缺少顶层设计的统筹规划和整体安排，司法改革还可能出现措施琐碎、相互冲突、彼此脱节的情况，陷入“头痛医头、脚痛医脚”的困局。司法改革过程中出现的冲突、既包括各改革部门之间的冲突，各改革措施之间的冲突，还包括局部与整体的冲突、地方与中央的冲突等。司法改革过程中产生的脱节，主要表现为地方与中央的改革步调不一：一方面，中央出台的举措难以兼顾地方，难以得到地方的有效回应和落实；另一方面，地方的改革创举也难以引起上层关注，无法形成良好的示范效应。 多年以来，司法改革主要体现为一种技术性改革，细小琐碎。很多人认为，这种改革意义不大。“小打小闹”，确实是明显的问题。不过即便意义有限，司法的技术性改革也还存在较大的空间，可以为将来的质变积聚力量，具有量变引起质变的价值。然而，司法改革决不应限于琐碎的局部改良，而要全局统筹，坚定方向，大刀阔斧，稳步推进。司法改革的顶层设计，可视为司改迷途中的航标，指明方向，引领未来，这对走出当前的改革困境，开创新局，意义重大。 二、何谓改革的顶层设计 2010年10月，中国共产党的十七届五中全会提出“改革的顶层设计”。“顶层设计”源于大型工程领域的设计理念，后来广泛应用于众多领域发展战略的制定。 其核心含义，可以简要概括为：顶层，整体。所谓顶层，指顶层优先，抓住核心，着眼高端，自上而下；所谓整体，指整体统筹，全局视野，系统建构，通盘设计。这一理念契合当下国情，符合现阶段改革的特点。较长时期以来，因为所谓“改革”的琐碎、肤浅、短视和相互冲突，导致改革备受质疑，改革本身被污名化，故没有全盘考虑的顶层设计，任何实质性改革必将障碍重重，寸步难行。 根据顶层设计的思路，改革应当首先把握方向，完善路径，寻求改革突破口。宪政、民主和法治是大势所趋，理应成为中国未来发展的方向。改革路径，先前往往遵循由外围到中心、由地方到全国、由基层到中央，但今后应更强调由顶层到基础、由国家到地方、由中央到基层的改革路向。 改革的顶层设计还必须考虑政治体制改革。政治体制改革早已成为一切改革之瓶颈。1978年以来的改革实践日益清晰地证明了一点：任何实质性改革，都无法脱离政治体制改革而单独推进。政治体制改革的切入点，首先应当是民主改革，从县区一级推行直选。选举所及之处，便是权力限制之时。其他切入点，诸如党内民主改革优先、保障言论结社自由优先、财税改革优先、法治改革优先等，可以且应当同时推进，但无论如何，法治改革应优先考虑。因为法治改革是最容易达成共识、成本最低、最安全、风险最小、最能避免动荡的政治体制改革切入点。 总体上看，司法改革顶层设计的具体方案，可以概括为“五对关系”“六个保障”。“五对关系”是基础性构架，“六个保障”是关键性支撑，两者筋骨相连，相辅相成。 三、五对关系 (一)司法改革的战略安排 司法改革的战略安排，旨在解决司法改革与政治体制改革及社会稳定之间的关系。
