作为一个转型经济体，中国财税体制改革是一系列改革的重中之重，是多项政治经济体制改革的中心交汇点。 中国现行的财税体制是一系列增量改革的产物，在过去中国经济发展的过程中扮演了重要的角色。尤其是1994年中国实施“分税制”改革，初步确立了中央与地方的关系，为中国市场经济建设奠定了一个基本稳定的财税体制框架，之后又不断进行修补性完善。 经过近20年的运行，现行的财税体制仍有一些基本问题悬而未决，已经一定程度落后于中国经济发展的要求。 长期以来，中国实施以“行政性分权”为特征的财税体系，上级政府更多的是地方政府的管理者，后者承担了大量支出责任，但普遍缺乏财政自主权和可问责性(Accountability)。这种体制限制了通过财政分权来提高分配效率的潜在可能。 现有框架也未能清晰地划分政府与市场的界限，以及不同层级政府之间的责任。缺乏财政自主权的地方政府高度依赖政府间转移支付，事权与财力、财权不匹配，产生道德风险。同时，某种程度上，转移支付变成了上级政府管理下级政府的重要手段，而不仅仅是帮助下级政府更好提供公共服务的工具。 本文着眼于现行财税体制的主要问题，提出未来适应中国社会主义市场经济发展的财税体制改革框架性建议。 构建可问责的政府体制 目前地方政府运行的一个主要问题是缺乏可问责性，即政府对于地方居民的公共服务供给要求回应不够及时和不合适，没有为最大化居民福祉的目标尽全力。 问题表现在地方财政运行的很多方面。例如，对民生的投入明显不足，忽视环保和食品安全隐患，政府与市场关系不清，为招商引资大搞企业补贴或优惠，过度依赖土地财政和投资拉动经济增长等等。 这些问题，归结到一点，是政府治理结构没有能真正约束政府行为，导致政府缺乏居民可问责性，地方政府行为更多是向上负责而不是向居民负责。 问责机制问题的产生，与“行政性分权”财政运行模式有紧密联系。这一模式下，问责机制都保留在上级政府。因此，下级政府与其辖区的居民之间没有直接的委托代理关系，仅仅代表上级政府行使权力。 由于问责都保留在上级政府，下级政府不直接对应辖区居民的需求，因此下级政府倾向于向上级政府的偏好和问责响应。 对于上级政府而言，由于信息不对称，了解地方居民复杂而多样的需求是困难的，以此为标准考核下级政府也难以评估和确认下级政府的表现。 因此，上级政府会更多考虑一些单一而易确认的标准考核下级，例如对下级政府不是支出功能管理，而是使用平衡预算控制地方政府风险扩张；采用常受人批评的GDP为考核标准；对地方政府的支出强行规定各种硬性指标等。 这种模式反映到财政运行中，就是我们看到的中央政府制定了大量政策和对地方政府财政干预较多的监管措施，大量事权下放到最低层级政府，同时中央通过平衡预算要求、指标考核、财力控制等手段管理地方政府，地方缺乏财政自主权。 所以，“行政性分权”能够改进的，仅仅是地方政府与上级政府偏好一致的公共服务的生产效率，而不一定是分配效率。由于缺少居民问责制度，这种模式从根本上看体现的是等级管理。 对中国而言，以“行政性分权”为特征的财税体制已与社会经济发展不相适应，需要全面地改革，以建立起一个稳定、有效、公平的政府间财政体系，从而为不同层级政府构建一个激励相容的机制，促进公共服务质量。 问责机制的建立，一方面需要建设法治社会，让各级政府形成尊重法律，尊重契约的精神。另一方面，需要在政府间财政关系建设上有实质的突破。 首先，要使上级政府从管理者向公共服务提供者的角色转变，弱化居民与政府间多重委托代理的关系带来的信息不对称和责任不清问题。 其次，要加强地方政府间的竞争机制。这个机制应该是面向居民的竞争，而不仅仅面向上级政府考核。这就要求居民更多体会到公共服务水平与税收成本之间的关联，即加强收益和成本的税收价格联系。 同时，财税体制要促进形成和保护统一市场，破除不公平的、阻碍人力资本和商品流动的体制障碍，通过公平市场下的充分资源要素流动形成更强的“用脚投票”机制，约束地方政府行为。 最后，要在保护地方财政自主权，发挥其了解地方居民信息的优势的同时，形成政府间制度化和硬化预算约束关系，消除地方风险转嫁的渠道，弱化地方支出成本转移的“道德风险”激励，促使地方更审慎地进行财政决策。 就财税体制改革的路径而言，需要给出整体的顶层设计，制定相应的路线图，并最好以法律的方式确认改革的框架，以高级别的政府机构联合地方政府代表形成工作委员会，并逐步推进。 这样的改革不应再是修修补补式的，而是一整套的综合方案。 下面，我们将就支出责任划分、财政收入划分、转移支付和地方债务四个支柱性财政工具，分别讨论可能的改革政策选择。 转变上级政府角色 长期以来，中国政府间支出责任体制存在大量重复和不清晰的事权划分，最终是“上级请客，下级买单”。低层级的地方政府承担了大量上级政府指定的公共服务支出事项，同时又受上级政府的控制，缺乏独立的财政空间，最终体现为财力与事权不匹配。而且，地方政府承担的事项中有一些是不符合地方政府激励的，例如社会保障事项等。
