法国地方经济捐税改革：经验与借鉴

       近年来，法国地方税改革的主要内容之一是用地方经济捐税(La contribution économique territorial,CET)替代职业税(La taxe professionnelle,TP)，职业税作为法国地方政府传统的四大税种之一，是地方财政收入的重要支柱。职业税的税基包涵两部分，分别是企业工资总额和固定资产投资总额。因为对产品要素征税，职业税对企业具有较强的扭曲效应，从开征之日起，职业税就饱受批评，如何减少职业税的扭曲效应并保证地方政府收入稳定，一直是法国地方税改革的一个难点问题。

       一、地方经济捐税改革的背景

       (一)地方分权

       长期以来，法国曾是一个高度集权的国家，地方仅是中央派出机构，地方财政无足轻重。上个世纪80年代以来，法国经历了两次大的地方分权改革，2003年的法国宪法修正案明确规定法国是一个地方分权国家(Bouvier,2010)。法国的地方分权改革主要的目的在于合理确定中央和地方以及地方政府间的支出责任，改变上世纪80年代以前大部分事权集中在中央的局面以提高效率。地方分权改革对地方财政产生了重要的影响，随着事权的大量下放，地方财政支出日趋增加。1984～2008年，法国地方财政支出增加了3.9倍，平均每年增长6％，高于同期法国GDP的增长率，地方财政支出占GDP的比重，1981年为8.2％，2008年增加到11.3％。地方财政支出占财政总支出的比重，1982年为8.2％，2008年增加到21.5％。法国财政部国库司2006年的报告《1980年以来的地方财政》表明，1980～2004年以来地方财政支出的增加至少有45％是由于事权的下放而导致的。

       地方政府财政支出的增加需要足够的财力支撑。根据法国预算法的规定，地方预算必须严格地保持平衡，虽然地方政府被允许借债，但其债务的发行和资金的使用都受到严格的限制，地方债务占GDP的比重长期低于10％。所以，如何筹集足够的财政收入，是法国地方税改革面临的一个重要问题。随着地方分权，地方税收入占税收总收入的比重不断增加，但1997～2002年，中央政府为了减少地方直接税税制陈旧带来的不利影响，特别是出于公平的考虑，对地方税实行了大量的税收减免。这导致地方税收入占税收总收入的比重不仅没有增加，反而降低，2003年以后，这一比重才开始逐步增加。目前地方财政支出中的47.6％来自地方税收入，地方税收入占地方经常性收入60％左右。①其中直接税占到了3/4，直接税包括传统的“四税”，即居住税、建筑土地税、非建筑土地税和职业税，这“四税”占地方税收收入2/3以上。由于地方税收入增长乏力，中央对地方的转移支付不断增加，1998～2008年，中央对地方的转移支付从253亿欧元增加到527亿欧元，增加了一倍多，其占地方财政收入的比重也从19％增加到25％。

       在地方分权过程中，中央政府被要求赋予地方政府一定的税收自主权。1985年通过的《欧洲自治宪章》明确规定成员国政府必须赋予地方政府一定的财政自治权。2003年法国宪法修订案第72－2条规定，每一级地方政府的税收收入和其他自有收入在其财政收入中应占有决定性比重。②2004年的组织法又规定，所谓地方自有收入是指地方政府可以决定税率和税基(或部分税基)的所有类型的收入(包括非税收入)。近年来，法国的地方政府的财政自给率都维持在50％以上。③地方财政自治原则要求地方政府拥有稳定的，且能自主决定税率和税基的税收来履行其事权。

       (二)地方税制落后

       长期以来，法国的地方税饱受批评，主要表现在以下几方面：

       1.地方税专一化程度比较低。大量的研究表明，税基式税收分享会导致纵向的税收竞争(Flowers,1988; Gilbert & Guengant,2002; Goodspeed & Leprince,2004; Leprince,etc.,2004)，各级政府为了最大化自己的税收收益，会争相提高税率。对于对税率比较敏感的税种(如职业税)，提高税率会最终降低该税种的总体收益，但成本却在不同层级政府间分摊。④如果所有的地方政府都提高税率，则税负会偏离最优规模，从而增加纳税人负担。长期以来，法国大部分地方税，特别是传统“四税”在不同层级地方政府间分享，分享模式为不同层级政府针对同一税基确定不同税率。相对纳税人来讲，这比较复杂，不同层级地方政府缺乏责任意识，外部效应较为明显。地方税的专一化⑤有利于避免税收收入的纵向竞争。而2007年，法国地方税的专一化比率仅为15.2％。

       2.地方税制复杂。法国总共有56个地方税税种，其中既有直接税也有间接税，除了居住税、建筑土地税、非建筑土地税和职业税以外，其他税种所带来的收入都比较少，大部分税种是地方分权过程中，中央转移给地方的小税种，对于这些税种，地方往往没有税率和税基自主权，因此，除了增加地方税的复杂性外，并没有给地方政府带来多少财政收入。此外，对于居住税、土地税等税种，其计税依据主要来自于房地产的评估值，而评估值的确定非常复杂，要确定某一房地产的评估值，至少要13个步骤。此外，由于地方税公平性较差，有些税特别是职业税的扭曲效应较强，议会先后出台了大量的地方税减免措施，这进一步增加了地方税的复杂性。

       3.税基老化。法国地方直接税的税基是年地籍租金收益评估值，⑥这一评估值长期没有进行重新评估，比如，非建筑土地的评估值最后一次全面评估在1961年，建筑土地的全面评估在1970年，虽然1974年的法案规定地方直接税税基应每6年评估一次，但也只是在1980年部分地进行了重估。1980年以后，预算法案对地籍租金收益规定了一个固定的增值比率，⑦据此计算房地产的评估值。以评估值作为计税依据导致法国的财产税不能很好地反映房地产的市值和纳税人的纳税能力，限制了法国地方税的收入能力。同时，长期不对地籍租金收益进行重新评估也不利于税收公平，因为1970年以后新建的建筑和交易的房地产承受了更重的税负。