一、引言 1994年的中国分税制改革奠定了现行财政体制的基本框架，之后虽然有些局部改革，但是总的来说，分税制体制没有发生大的变动。分税制是财政分权的重要制度基础，上下级政府间税权划分只有像明晰私人产权一样来明确税权的配置，①才能有效地稳定政府的收益预期，进而影响各级政府的经济行为。中国从1980－1993年的以“分灶吃饭”为主的财政包干制向1994年后的分税制转变，其重要特点是政府间税权划分变得明晰和稳定，由此对地方政府的经济行为产生重大影响，②其积极作用主要体现在两个方面：一是提高了“两个比重”，包括中央财政收入占全国财政收入比重和全国财政收入占GDP的比重；③二是促进了激烈的横向经济竞争，进而推动了经济增长(张五常，2009)。这与在财政包干制下地方保护主义盛行、地方政府倾向隐瞒税基的现象是截然不同的。 然而，分税制的缺陷也是很明显的，如地方税主体税种不明确、地方税税基不合理、分税制易引发横向恶性税收竞争、地区财力差距扩大、对经济增长方式转型起到阻滞作用，等等。财税体制要服务于国民经济和社会发展的需要，而这种需要在近20年来发生了巨大变化：由增加财政收入和推动经济增长为主转向缓解经济与社会中一系列矛盾为主，如国民收入分配关系调整、转变经济增长方式、改善环境质量等。在这种背景下，整体改革分税制已是摆在政府面前的一项非常迫切的任务。 那么，如何改革分税制呢？本文研究认为，分税制改革的核心是完善地方税系，而完善地方税系的核心在于确立地方税主体税种，在现有条件下，需要开征零售税作为地方税主体税种，进而带动政府间事权分配、转移支付制度、土地出让制度、地方债务发行制度等整体性分税制改革。本文认为，这样做不但能够有效地调整政府间财政关系，也能够产生有益于转变经济增长方式、缩小地区间财力差距、促进政府职能转变等良性效果。 二、分税制的问题与改革困境 (一)分税制存在的问题 目前，构成地方税系的税种有14个，6个是共享税。其中主体税种分别是营业税、增值税、企业所得税和个人所得税，2012年营业税收入占比为33.7％，其他3个税种收入占比均不超过16％。随着营业税改征增值税的进行，营业税收入占比将持续下降。从中可以看出中国地方税系存在两大特点：一是缺乏主体税种；二是税基性质属于流动性税基。其中营业税和增值税属于对商品征税，企业所得税属于对资本征税，个人所得税属于对劳动者征税，这违背了传统的财政分权理论。在缺乏主体税种和税基性质不合理情况下，分税制产生了诸多问题，主要体现为三方面。 1.税收收入不足促使地方政府二元财政结构的形成 1994年分税制改革的直接动因是中央政府财力在财政包干制下的连年锐减，因而分税制改革在初始设计时，就采取了明显偏向于中央政府的做法，即具有再次集权的性质。多年来，中央政府与地方政府税收收入比例约为50∶50，而财政支出比例约为15∶85，当地方政府的税收远不足以满足地方政府财政支出需要时，地方政府就有动力以非税收入形式筹集资金。1994年分税制改革后，地方政府“乱收费、乱摊派、乱罚款”现象迅速增加(当时称“三乱”现象)，如1996年中国非税收入与税收收入的比高达0.636，严重影响了国民经济的发展。为此，中央政府从20世纪90年代后期开始，逐渐规范和取缔地方政府的收费项目，但是地方政府很快找到替代财源，那就是国有土地出让收入。 2000年后，随着商品住宅市场的发展，土地出让收入的规模迅速膨胀。由于土地出让收入不进入地方财政预算，于是它逐渐成为一些地方政府的“第二财政”，如2011年土地出让收入达31140.42亿元之巨。人们形象地将地方财政对土地出让收入的依赖称为“土地财政”。其他还有如地方融资平台的大量债务问题、近两年来政府性基金收入迅速膨胀问题，可以说这或多或少与地方政府缺乏主体税种有关。尽管二元财政结构一时满足了地方政府支出需要，但是它产生了许多负面影响，如加重了纳税人的负担、资金管理混乱、资金使用效率降低、房地产调控政策难以落实等诸多复杂的社会经济问题。 2.对流动性税基征税锁定粗放型经济增长方式 转换经济增长方式是最近20年来中国政府面临的主要任务之一，导致粗放型经济增长方式形成的因素较多，其中不合理的分税制设计起着重要推动作用。目前中国增值税实行税收收入中央政府与地方政府75∶25分享，营业税主要归地方政府所有，这种体制容易推动工业投资和房地产投资过热现象。 增值税分享办法容易推动工业投资过热的原因在于：一是，工业具有政府推动作用明显、见效快、增值率高等特点，工业投资增长既给地方政府带来一笔可观的增值税分成收入，又会拉动当地GDP增长，而这两者均是当前政绩考核机制中政府官员最为看重的；二是，工业环节的增值税作为价外税，容易发生税收转嫁，税收增长部分会转嫁给下一环节(如商品批发环节)，对当地经济的负外部性小。由于以上两个原因，地方政府具有很强的动力去推动工业投资，实施手段包括低价出让土地、进行隐性的税收返还、协调金融部门进行扶持等。当所有地方政府都如此考虑时，各地就会竞相上马大型工业项目，容易导致工业重复建设和产能过剩。如果不调整增值税政策，仅靠产业政策来控制和引导产业发展方向恐怕难以达到理想效果。
