中国高等教育规模扩张机制分析：一个制度学的解释

       中图分类号：G649.21 文献标志码：A 文章编号：1000-4203(2013)11-0025-11

       一、问题的提出

       1999年，中央政府制定了在2010年实现高等教育大众化目标的跨世纪发展规划，并于当年开始大幅度地扩大高校招生规模。经过连续几年的扩招后，高等教育毛入学率于2002年达到15％(见表1)，比实现大众化目标的预期时间提前了8年。①为什么中央制定的高等教育大众化目标会提前完成?各省在高等教育规模扩大过程中的实际行为如何?中国高等教育具有怎样的规模扩张机制?一些研究文献认为，高等教育规模扩大是由于经济发展的需要，特别是知识经济发展对于培养高素质人才的需要。也有人认为，中国高等教育规模扩张是入学需求作用的结果，随着生活水平的提高，人们不再满足于只接受中等教育，对于接受高等教育的需求变得越来越具有现实意义。[1]虽然上述两种解释都有一定的道理，符合高等教育发展的长期规律，但不一定能很好地解释短期内的特定行为(如表1所示，在1999—2006年间，高等教育在校生规模年度扩张比例均超过了国家经济发展速度和财政支出增长速度的10％)。比如，扩招开始不久就出现了高校毕业生就业难的问题，但这并没有显著地制约高校继续扩招。再如，从1977年恢复高考招生制度以来，青年人接受高等教育的愿望就一直十分强烈，供不应求的状况长期存在，为什么扩招不在其他时间出现，恰恰在1999年这个时间点上出现呢?后来的发展过程进一步证实，扩招并非完全是高校应对社会需求的自愿响应，在某种程度上可以说是“政府请客，高校埋单”的行为，导致高校不得不向银行贷款以应对扩招出现的经费短缺问题。因此，前面提到的理性主义视角下的两种说法都有一定的局限性，不能十分有效地解释在特定时期中国高校规模扩张机制。或者说，高校规模扩张是一个较为复杂的过程，大而化之的解释会妨碍我们作深入的学理探讨②。

      

       众所周知，1999年高校扩招政策的制定具有一定的偶然性和突发性。1997年亚洲金融危机出现后，由于外贸受阻和内需不足，中国经济发展出现了明显的疲软现象，由过去的短缺经济变为过剩经济，缺少新的拉动经济发展的增长点。于是，有经济学者建言，扩大高等教育招生规模所产生的经济需求将有利于拉动经济增长并延缓就业压力，是一个两得之举。1999年的高校扩招政策，是中央政府主要从经济发展角度出发制定的，既不是教育行政主管部门的意图，也不是学校的主动作为，甚至教育系统对大幅度扩招的政策还持有保留意见。[2]

       如果说，1999年由中央政府主导的扩招政策打开了高校规模扩张的闸门，那么之后几年的持续扩招以及各个省的具体做法，则不可能完全受中央政府支配，甚至中央政府在稍后的时间里多次强调要放慢高校招生规模扩张的速度，注重提高教育质量。现实的状况是，从上世纪90年代开始，中国就进行了高等教育分权化改革，一大批中央业务部门所属的高校被下放到地方管理。从下面三个年份的数据，可以观察到中国高等教育循序分权化的过程。1989年，包括教育部在内的中央部委所属普通高校353所(32.83％)，本专科在校生913841人(43.89％)；地方政府所属普通高校722所(67.17％)，本专科在校生1168270人(56.11％)。1999年，中央部委所属普通高校248所(23.16％)，在校生1242943人(30.42％)；地方政府所属普通高校823所(76.84％)，在校生2842931人(69.58％)。2010年，中央部委所属普通高校111所(6.59％)，在校生409742人(8.74％)；地方政府所属普通高校1573所(93.41％)，在校生4278001人(91.26％)。[3]从上面三个间隔年份的数据可以看出，从学校数或在校生人数所占的比例看，从1989—2010年，中国高等教育走的是一条分权化的道路。在分权化的格局下，地方政府享有比过去较大的高等教育发展规划权和统筹权，在高校扩招阶段，地方院校比中央院校招生规模扩大的幅度更大。[4]

       高校扩招涉及多方利益团体，中央制定的扩招政策得到了地方政府、高校以及社会各界的不同响应。在中国特定的政治制度下，地方政府不仅竞争GDP等经济发展指标[5]，也竞争高校升学率、高等教育毛入学率等社会发展指标，并将这种竞争压力传递给它们所管辖的高校。这正是本研究想要论证的关系所在，即地方政府对于扩招政策采取了积极的应对方式，使得中央当初的扩招想法变成了持续的扩张动力。在正视提前实现高等教育大众化目标事实的前提下，本研究所针对的特定现象是，一些经济欠发达地区为什么会不顾其经济发展的实际需要和可能性，甚至以牺牲办学条件和质量为代价，来扩张其高等教育规模呢?③

       笔者引入社会利益团体概念，使得本研究所采取的分析视角不同于前面所提到的理性视角，这里称之为制度学的视角。在制度学的视角下，经济系统与高等教育系统之间不是一种彼此紧密作用的关系，而是一种“松散联接”(loosely coupled)[6]的关系。笔者由此推断，高等教育的发展动力不是完全为了满足经济发展的需求。或者说，即使促进经济发展被尊称为发展高等教育一个名义目的，但并不一定名副其实，高校规模扩张本身也许就是真正的目的所在。④换句话说，高等教育扩招行动一旦启动，本身具有自我维系下去的惯性。