［中图分类号］G649.3/.7/712 ［文献标识码］A ［文章编号］1006－7469(2013)11－0107－09 美国宪法没有授予联邦政府教育管理权，联邦政府也无法颁发有关法令，国家关于教育的意志主要通过政治的、法律的和经济的手段来体现。[1]根据美国宪法“凡本宪法未赋予联邦而又未禁止各州行使的权限，分别保留给各州和人民”的规定，教育管理权属于州而不属于联邦，因此高等教育管理具有地方性和多样性的特点。高等学校自身拥有很大的自主权，私立高等学校则不受政府的控制。[2]州政府对高等教育的治理与协调在美国高等教育治理中起着基础与核心的作用。美国各州由于经济条件、立法环境、拨款机制、人口规模、高校数量及高校治理与管理传统不一，因此形成了多种多样的美国州级高等教育治理组织。 一、州级高等教育治理组织概述 (一)州级高等教育系统 美国高等教育是典型的分散、分权、分立的大学机构系统。“按照正式的组织标准来看，美国充其量来说只不过有一个半正式的高等教育系统”，甚或说“美国的(高等教育)简直称不上是什么系统”，“美国的系统是最缺乏组织的几乎完全是一种相互之间自由竞争的市场。这种系统完全由可称为‘社会选择’的无组织的决策所左右，是与统一的官僚系统相对立的另一极端”。[3]这是对整个美国高等教育系统一个概括性地描述。美国各州的高等教育由于政策环境、经济发展、拨款机制、人口构成、教育传统等的差异，因而没有绝对统一的州级高等教育系统。有些州把研究型大学、州立大学、州立学院、技术学院和社区学院置于州级高等教育系统之内，同时，有些州却把技术学院和社区学院置于系统之外。然而，在印第安纳州与密歇根州并没有设置自己的高等教育治理机构，在州内办什么学校，开什么专业，发什么学位，都是无人问津的。所以说，这两个州的高等教育根本没有什么系统可言。 美国对大学从微观到宏观的管理及治理，可分为六级。最低的一级为系，第二级为学院，第三级为大学，第四级是相对独立的大学分校所组成的大学群(以加州大学为典型)，第五级为州，第六级为国家。只有第五与六两级是政府层面，它们的作用是治理性质的。[4]根据张楚廷的六级分类，各州对高等教育系统的统筹、协调与规划属于治理范畴。在美国州级高等教育治理中，州级高等教育治理组织设计对州高等教育政策的执行和资金划拨是至关重要的。大学自治和州政府的控制与问责通常通过州级治理组织架构的设计得以明确。各州高等教育治理组织的设计可以决定本州高等教育的管理机制、运行机制、问责机制的运行与高等教育机构实现本州发展目标的程度。 (二)州级高等教育治理组织的缘起 第二次世界大战后，随着美国《退伍军人权利法案》(G.I.Bill of Right)的通过和战后婴儿潮的出现，美国高等教育迅速发展，学生和大学数量急剧增加，大学种类更加多元，使得美国高等教育系统更为庞杂。1950年至1980年期间，美国公立高等教育的学生数占全美国高等教育学生的比例由60％增长到80％。[5]总体而言，20世纪90年代早期美国高等院校来自州和地方政府的拨款由总经费的30％增加到32％，州政府对高等教育治理的影响，逐渐具有一定地位。[6]此外，高等教育对各州的经济发展越来越重要，高等教育机构的效率和效能更加引起立法机构的重视，于是州政府通过法令治理高等院校的案例也就越来越多。[7] 美国高等教育扩张之后，各类问题逐渐出现。例如，高等校院开办的专业重复，高等院校在新专业、新校园和预算等事务纷纷向州政府和立法机构游说，相互之间竞争激烈。部分高校不是过分强调其研究功能，就是缺乏问责意识和作为。马库斯(Marcus)的研究发现：为增加民众获得高等教育的机会，并加强资源的管理和运用，州级高等教育委员会应运而生。[8] 二、州级高等教育治理组织的定位 公立高等教育的州级治理结构是美国高等教育最具特色的制度设计之一。美国各州设有教育厅，主要负责中等和初等教育，高等教育的治理权大部分在州长和州立法机构。州长和州立法机构往往委托一个或几个高等教育治理委员会、协调委员会、规划与咨询委员会负责州内的高等教育治理。而真正开展州高等教育治理的组织是其中的高等教育治理委员会、协调委员会、规划或咨询委员会。杨晓波指出，“州高等教育管理机构主要发挥‘感应机制’(sensitive mechanism)的作用，协调社会需求与高等教育内部价值、学术权利等之间的关系。从高校的角度出发，州高等教育管理机构应该发挥‘缓冲器’的作用，减缓外部不适力量对高等教育内部的侵犯和干涉，并呼吁社会和政府支持高等教育事业。从公众、社会和州政府的角度出发，州高等教育管理机构应该把社会的广泛要求传递给高等教育，推动高等教育的变化和发展，保护大众的利益。因此，在最理想的状态下，州高等教育管理机构应该扮演建设性的中介角色，负责协调各种矛盾关系。”[9] 美国各州的高等教育治理组织依据各州高等教育的传统、州政府与立法机构分权的不同、经济发展等社会条件的差异各自产生了独具本州特色的高等教育治理组织，因此具有地方性特色。这些治理机构虽然受州政府组织的选举或任命产生。但是，这些治理组织并非政府的下设部门，也不是各大学的代表机构，而是作为政府问责与大学自治之间沟通的一个桥梁，抑或说是两者之间的一个平衡杠杆，因此该组织又具有中介性。
