中图分类号：G647.1 文献标识码：A 文章编号：1672－0059(2013)05－0014－07 德国联邦大选在即(9月22日)，选战正酣。据沃达丰基金会(Vodafone Stiftung)与新使命基金会(Stiftung Neue Verantwortung)2013年8月联合展开的有关教育公平的政党问卷调查，各大政党实现教育公平的举措难分伯仲，却集体规避了一个关键话题，即实现美好愿景所需预算[1]。之所以他们对此三缄其口，因为按《基本法》精神，教育事务隶属于各联邦州独享的权限，联邦政府无权介入，是联邦州高度自治的表征。高校由各联邦州举办并主管，统称为国立高校，经由各联邦州高等教育法来规制。自从北威州2007年1月1日正式以《高校自治法》取代该州《高等教育法》以来，以去行政化、自主性与竞争为表征的高校自治遂成为德国高等教育的热点话题[2]。德国高校自治实际上助推了高校领导转向高校治理。据“高等教育晴雨表2011”(Hochschul－Barometer 2011)，德国高校2/3的校长认为过去五年高校自治进步显著，但仍期待提升自主权，尤其是财政自主权[3]。 从高校领导到高校治理 从马克斯·韦伯(Max Weber)在官僚制度研究中对知识的权力与控制的分析出发[4]，德国的古典大学亦称为讲座制教授大学，教授的权威基于极权制的权力关系[5]。“二战”后的德国高等教育仍然死守着这个传统[6]。“68学运”彻底颠覆了德国古典大学内部的权力关系，从而奠定了高校内部广泛民主的权力制衡原则。此后的大学便称之为团体大学，其领导模式可以大致归纳为以下几点。(1)在体制上，大学扮演国家机器与公法人双重角色；(2)在财政上，大学所有财政支出均列入州政府预算并由州议会认可；(3)在管理上，大学采用“韦伯主义”的公共行政管理；(4)在人事上，州政府成为该校所有职员的雇主，教授仍保持公务员身份；(5)在组织上，由高校所有成员(校领导、教授、普通教学和科研人员、普通行政人员、后勤人员以及大学生)按一定比例组成校务委员会，校长任主席，由正副校长和总务长组成校长委员会，以当地各界代表组成高校参议委员会。 然而，进入新世纪以来，德国高等教育经历着继“68学运”之后最为深刻的变革。有些是出于德国高等教育自身生存与发展所需而作出的自发性选择，如联邦制改革、高校协定以及教学质量协定；另一些是出于全球局势变幻以及欧盟统一框架所形成的压力而作出的被动回应，如卓越计划、博洛尼亚进程以及高校自治[7]。 2007年7月底，欧盟公布《欧洲高校行政改革的对外扩展和内在影响》调查报告，调查对象是1995－2005年间欧洲32国高校行政结构。报告基本肯定欧洲高校自90年代中期以来按照欧盟的里斯本战略展开的高校财政和人事自主权的提升，然而，高校自治被欧盟成员国普遍视作政治宣言而非脚踏实地的改革，从高校定位和战略目标到高校内部领导和决策结构，国家控制反而有变本加厉的趋势。由欧洲四大高等教育研究机构组成的报告专家团于是断言，高校自治在欧洲尚普遍缺失，尤其是在德国[8]。 在德国，国家对高校的掌控可谓事无巨细。在联邦教科部的统辖下，州政府高等教育主管部门的国家权力事实上取代校级行政管理。2006年7月7日通过的联邦制改革方案促使《高校总纲法》于2008年10月1日终结。这尽管只是一个纠缠几十年的“集权与分权”意识形态命题，却拓宽了联邦州自由发展的空间。时任德国联邦教科部部长夏凡(Annette Schavan)指出，“《高校总纲法》的废除是高等教育领域自由与自治政策的体现”[9]。德国高校自治的举措便是在欧洲一体化进程与德国联邦制改革的交互下应运而生。一方面，这些内外因强烈撼动德国传统的高校领导模式，另一方面，高校自治成为德国高等教育制度变革的内在性诉求，最终促使向高校治理模式转变。以下两个案例分别从联邦州层面与单个高校层面展示制度变革的要义。 德国高校治理典型案例 2006年1月24日，北威州主管高等教育的创新与科研部出台《高校自治法》草案，3月7日，州政府内阁批准此法案，10月25日州议会通过并颁布，2007年1月1日正式实施。原先该州的《高等教育法》就此被取代。此法案对该州高校治理产生下列影响。(1)在体制上，高校只保留公法人角色，州政府宣布放弃对高校实施的业务监管，并把财政、人事和组织的决策责任以及大量的权限移交给高校，也就是说，高校成为州政府在高校除不动产之外所有权利与义务的法定继承人。(2)在人事上，高校可由此独自任命教授和聘用职员，教授与普通教学科研人员以及管理与后勤职员的最高上司不再是州主管高校的部长而是校长。(3)在财政上，州政府仍为办学主体，但学校在财政上应完全脱离州政府的财政预算，公共财政资助更倾向于与业绩挂钩；同时，高校可采用商业化财务管理，并可自主开发和利用各种途径引进资金，甚至可通过贷款来投资；由公开招标而争取到的科研经费可不用经州政府转手而直接注入高校；高校财务运作的框架由高校委员会来制定，州审计署行使监督权。(4)在管理上，高校可自由组建或合建企业，当然，州政府仍保留对高校实施法定监管的权力，一旦高校倒闭，州政府将保障所有注册学生完成学业，并接管所有在职员工。(5)在组织上，此法案在高校构造一个崭新且强大的领导层；校长委员会成员允许是校外人士；校长职业化；新设一个至少半数由校外人事组成的高校委员会，并赋予四大权力：确定高校战略方向，咨询校长委员会，监督高校的日常运作，监督、遴选与罢免校长委员会成员；高校委员会主席须由一名校外人士担任，成员由一个两名校务委员会成员、两名上届高校委员会成员和一名政府主管部门官员组成的遴选委员会决定，遴选委员会决定的人选须最终交由校务委员会和州政府主管部门认可，并由部长任命，每届为期五年；高校委员会的工作属义务劳动。
