行政救济，并非法定名称。世界各国各地因制度、传统差异，学术上也并无定论。一般认为，救济，系补救的意思。权利救济，指对已经受到损害的权利给予补救。依此理解，凡对于违法或不当的行政行为加以纠正，或对于因行政行为而遭受财产损失的人给予弥补的制度，都属于行政救济。 香港回归后，原有的行政救济制度继续保留，但某些名称、词句应有所替换，本文除去背景介绍中另有明确指出外，对相关名称、词句已作替换。 一、香港行政救济制度的社会、历史背景 在香港，官民之间的纠纷，起初主要是通过普通法院民事诉讼的方式解决，如一些侵权或债务的纠纷。本世纪四十年代以来，随着香港经济的发展，工业化运动的兴起，当局开始设立一些裁判机构，行政权力随之扩大到司法领域。〔2〕随着资本主义经济的发展，行政许可、 行政裁决领域的扩大，司法单轨制受到挑战，香港在沿袭传统的基础上，适应社会需要，同时借鉴英国和其他普通法国家的成功经验，形成了具有完整系统的行政救济制度。 由于香港的政治传统，也由于香港的地域范围较小，当局对社会的干预较多地是通过立法的方式。特别是针对一些经济实体进行立法，并通过立法局来控制这些经济实体的活动。如对某些法定公营企业提供市民日常生活服务的价格的增涨，要由立法局决定，避免了行政对这些经济实体的直接干预。 尽管如此，行政当局在社会生活中仍发挥着日益重要的作用。一方面多数的行政管理法规仍需要政府来执行。香港政府掌握了全港的水资源供给、低价住房，控制了几乎全港所有的土地。〔3〕另一方面， 资本主义国家“行政国”“福利国”的兴起，公共行政理论的发展，引起了香港政府政制结构和工作重点的变化。由于社会生活的需要，也由于香港政府的财力增强，政府向市民提供的各种福利待遇也越来越多，如优惠住房、免费医疗等，这些都带来行政权的扩大。如1989年医务卫生署分为医院事务署与卫生署，前者负责全港医院和门诊服务，后者负责法医、检疫、防疫、保健、戒毒、管制药物和发配牌照。1987年还成立一个法定机构医院管理局，专门管理港府医院、辅助医院等公立医院，向市民提供廉价或免费的医疗、保健服务。社会福利署虽然于1958年成立，但在七十年代以后才得到较大发展，形成为一个拥有庞大分区网的机构。该署的社会福利经费在1974—1984年间增加了十倍，由1974年的1.46亿港元，增至1984年的16.8亿港元。香港的社会保障计划已推出公共援助计划、特别需要津贴计划、暴力及执法伤亡赔偿计划、交通意外伤亡援助计划等〔4〕。法律援助署成立于1967年， 推出了法律援助计划、法律援助辅助计划，专责为需要打官司而又无力负担昂贵费用的人提供民事或刑事诉讼所需的法律援助，迄今已有约16万人通过该署提供和安排的法律援助服务而受惠。仅1994年至1995年财政年度，法律援助署的总开支3.76亿港元，其中法律援助费2.47亿港元。〔5〕社会福利事业由以民间慈善机构兴办为主转为主要由政府主持，由财政拨款支持，就使得接受社会福利服务者的地位由受施舍、受恩惠者转为权利的享有者。当符合条件而政府又不能使这项权利实现时，公民有权申请行政救济。总之，公共行政管理领域的扩大，各项立法和社会政策的推行，必然出现一些新的社会矛盾和纠纷。于是，产生解决这些矛盾和纠纷的需要，导致了司法单轨制的危机和行政救济的发展。 联合声明签署以后，香港已由一个政治高度冷漠社会变为政治高度敏感地区，港人对社会、政治问题的关注日增，香港经济的发展状况也与政治气候息息相关。在法律方面，港人寄希望于制度的成文化、立法化，以保障和巩固其已有的权利。香港在过渡期由受英国影响的普通法传统，转而大量制定成文法，即是其表现之一。〔6〕引起中英双方长久争执的《香港人权法案条例》（香港法例第383 条）是香港立法局于1991年通过的。该条例的通过对香港法律产生广泛而深远的影响，最直接的影响是导致对五十多项香港法律的修改。〔7〕解决行政纠纷的某些机构，如申诉专员公署和行政上诉委员会的设立也与这一社会、历史背景以及人权法案条例的通过不无关系。 二、行政系统内部救济制度 在行政系统内部建立行政救济制度，以其成本低、效率高的优势，在行政权力日益扩大的世界性趋势下，为各国各地广泛采用，香港也不例外。香港行政系统内部救济大致有三种方式。 （一）行政机关内部处理一般申诉 这是一种使用最普遍然而最不具有制度化特征的方式。对行政机关决定的申诉由作出决定的同一行政组织或者上级的行政组织处理，或者由该行政机关内部专门处理申诉的组织处理。其程序是重新审议该决定或者对作出决定的过程重新审查以纠正程序上的错误。对有争议的行政决定可以确认、改变或撤销。在某些案件中，还可能对有关的官员适用违纪的审查程序。 这种方式的特点是有关的申诉由作出决定的同一组织在行政机关内部处理，通常没有时间限制和严格的程序要求，因此可以提供有效廉价的解决纠纷的方式。但是这些优势同时也带来一定的不足，缺乏正式的程序意味着在大多数案件中没有明确的申诉渠道。申诉是针对什么人提出，由谁来处理申诉，如何处理，有无时间限制，应向审查机关提交哪些材料等等问题，留给行政机关太多的自由裁量。尽管这种缺乏正式程序所产生的问题可以通过恰当的引导和机构的健全得以避免，在香港也有一些部门和学者在作此呼吁，然而，也许正是这种内部的非正式的方式给市民提供了极大的便利，对于解决行政纠纷发挥了有效的作用。 （二）各种行政裁判机构解决行政争议 在行政机关内部设立各种审裁机构，受理市民对某些行政决定不服提出的上诉，是行政机关内部实施行政救济的最为有效的方式。在香港，早期设立的这类裁判机构数量较少，一般叫做审裁处（tribunal），八十年代以后根据有关条例在行政机关内部大量设立的这些裁判机构一般称上诉委员会（Appeal Board）。
