实行和坚持依法治国，要求办事讲究规范，而最高的规范标准则是法律化。早在1978年12月，邓小平同志就提出：“国家和企业、企业和企业、企业和个人等等之间的关系，也要用法律的形式来确定；它们之间的矛盾，也有不少要通过法律来解决。〔1〕这里所称“国家”， 主要指政府出面处理经济事项。1996年3月， 八届全国人大四次会议通过了跨世纪的发展蓝图，为此要求：“经济管理法制化达到较高水平”。〔2〕这里所称“经济管理”，当然包括政府对国民经济的管理。 本课题之研究，正是为了探索国民经济管理领域的现实的法律问题。这是经济法的、也是行政法的重要任务，它们的交叉部分就是经济行政法，或称行政经济法。 一、政府法律地位的科学界定是国民经济管理规范化的基础或前提 1.界定政府法律地位的标准 一个政府在国民经济中处于什么地位、发挥什么作用，首先取决于社会经济制度，其次取决于市场经济模式。 社会制度是根本的因素。建立在资本主义私有制基础上的国家政权，按照马克思、恩格斯所说，它不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了〔3〕。诚然，它还要承担一定的社会公共管理职能。 但是，这种社会公共管理职能，亦是服务于维持资本主义制度的。而建立在社会主义公有制基础上的国家政权，它代表着工人阶级和广大劳动群众的意志和利益，成为国民经济的领导、组织和管理者。我国的人民政府正是行使社会经济管理职能的、为人民服务的公权力机构。 经济体制也是重要的因素。当今世界存在三类主要的市场经济模式：一是以美国为代表的消费者导向型市场经济模式，也称自由市场经济模式，主张放手让企业根据市场需求来决定生产，希望政府少管一些；二是以德国、北欧一些国家为代表的社会市场经济模式，主张通过国家调节，平衡市场与社会之间的关系；三是以日本、韩国及法国为代表的政府主导型市场经济模式，主张政府应当主动发挥调控国民经济的作用，促进市场经济发展。三种模式各有特色。前两种并不是否定政府的经济职能，后一种也不是以政府代替企业的角色。它们实际上都强调以市场为基础，只是政府干预的范围、方式和程度有所差别而已。我国应建立什么样的市场经济体制？我们要从本国的实际出发，吸收上述三者的优点，逐步实行市场调节与宏调控相结合的市场经济模式；在这种体制下，政府的职能主要在于制订和执行宏观观调控政策，提供良好的经济和法律环境。 2.政府法律地位的二重性或三重性 现代国家机关一般分为权力机关、行政机关、司法机关三个系统。行政机关指的是各级政府，在我国，包括中央政府即国务院和省、市、县、乡（镇）四级地方政府。每级政府之下还设立了若干职能部门，在同级政府的统一领导之下，分管经济、文化和社会事务。 从行政法意义上考察，政府是国家机关之一，行使社会经济管理职能。例如，企业、公司设立登记，审批中外合资经营企业合同，发放某些许可证，征税，金融管理，审计，产品质量监督管理，劳动监督管理。 从民法、经济法意义上考察，作为国家机关的政府，同时又是国有资产所有权的代表，行使国有资产所有者职能。政府投资于企业、公司，它就成为国家股东。按照资本决定权力、资本决定利益的市场经济规则，在现代企业制度下，政府和其他股东同处于出资者的地位，根据它们投入企业、公司的资本额享有所有者的资产受益、重大决策和选择管理者等权利，实行同股同权、同股同利。管理国有资产和监督国有资产经营就是通过行使资产所有者职能这样的法律形式体现出来的。 从民法意义上考察，政府也是法人之一，属于机关法人。例如，政府委托收购农产品、政府机关购买办公用品，在这类一般性商品交换关系中，同样应当实行平等、自愿、公平、诚实信用的原则。 这就是对市场经济条件下，中、外各国政府法律地位的二重性或三重性之一般认识。 3.只有科学地界定政府的法律地位，才能为国民经济管理规范化奠定基础或前提 政府作为机关法人，这种法律地位应当是清楚的。谁都明白，税务局到商店购物与向商店征税完全是两回事。 剩下的问题在于，政府以国家机关的身份出面时，它所扮演的社会经济管理者与国有资产所有者的双重角色往往发生混同。尤其是在公有制经济下，“国有”与“国营”几乎成了同义语。政、资不分，管、办不分，导致政、企难分，许多弊端即由此而来。政府及其所属经济管理部门，该管的，该办的没有管好、办好，不该管的、不该办的却乱管、乱办，这样的现象过去还少吗？即使是在今天的经济转型时期，人们对政府在不同情况下的法律地位并没有完全明晰，传统的市场经济的痕迹、经济管理机关错位的现象仍然随处可见。所以，我们必须认真研究这个问题。 明确政府的法律地位，确立它的行为规则，确定它的行为范围，是国民经济管理规范化的基础或前提。只有这样，才能保证政府正确地行使其经济管理职能，既管好宏观，又搞活微观，既防止失职，又避免越权。江泽民同志指出：“一个比较成熟的市场经济，必然要求并具有完备的反映市场经济规律的法制。”〔4〕经济法、 行政法首先是要以符合经济规律及自然规律的准则来规范政府的行为，然后政府又运用经济法、行政法去管理国民经济。管理规范化也就是要保障管理科学化。 在明确了政府的法律地位之后，我们将从法定依据、法定职权、法定程序等三个方面逐一考察政府如何立足于其法律地位，对国民经济实行规范化管理。
