编者按 在我国法学领域中，行政法学的兴起不到二十年，是一个年轻的学科。但其发展却有如异军突起，以《行政诉讼法》的制定和实施为契机，行政法学研究进展之快，成果之丰，令人喜悦。同时，行政法学研究对推动行政法治建设，贯彻依法治国战略方针，具有重要意义。为了参与、促进行政法学研究，我刊从本期开始特设不定期行政法学研究专栏，欢迎法学界学者不吝赐稿。 1986年到1996年10年间，中国继70年代末至80年代前期所进行的重大变革，在社会、经济、文化等各个方面取得了举世瞩目的发展，发生了将对下一世纪产生深远影响的两个转变：即经济体制由计划经济向市场经济的转变；行政管理方式由人治向法治的转变。对于后一个转变（前一个转变不是本文研究的范围），我们仅从下述几个方面的事实即可窥其概貌。 一、行政机关从主要依政策办事到主要依法办事 80年代以前，中国行政管理基本是以人治为主，行政机关及其工作人员主要是依政策办事，依领导人的指示、命令办事〔1〕。至80 年代前期，这种情况开始改变，国家开始制定法律、法规，逐步以依法办事取代行政仅依政策、依领导人指示办事〔2〕。但这个进程很艰难。 这个时期，整个社会虽然较为重视法制，但对法制的认识却有片面性：当时人们大多只知刑法、民法和经济法，而不知行政法，只知司法的依法办案，而不知行政的依法办事。直至80年代中期，中国尚缺乏规范行政行为、行政责任、行政救济的基本法律，行政管理的大多数领域尚无法律调整，行政机关及其工作人员行使职权所遵循的仍然主要是政策性文件。1984年，当时的全国人大常委会委员长彭真同志根据国家民主政治和商品经济发展的情况，认识到要在国家管理领域加强法制的特殊重要性，提出国家管理“要从依靠政策办事逐步过渡到不仅依靠政策还要建立、健全法制，依法办事”〔3〕。行政法学者更是在80 年代初就呼吁国家应重视和加强行政法制，在行政管理领域实现依法办事，依法行政〔4〕。但大多数学者和国民就依法行政达成共识， 并将依法行政作为国家行政管理的一项原则确定下来则是80年代中期以后的事。1986年笔者曾在所著《行政法概论》一书中提出了行政管理法制化（即依法行政）的原则，并将其内容概括为“在行政领域做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”〔5〕。1989年， 罗豪才教授应司法部法学教材编辑部之约主编的高等学校法学教材《行政法学》提出了行政合法性原则（亦即依法行政原则），并将该原则分解为四项具体要求：（1 ）任何行政职权必须基于法律的授予才能存在；（2 ）任何行政职权的行使都应依据法律、遵守法律；（3 ）任何行政职权的委托及其运用都必须有法律依据，符合法律要旨；（4 ）任何违反上述要求的行政活动非经立法机关事后认许，均应宣告无效〔6〕。1993 年八届全国人大第一次会议通过的李鹏同志所作的《政府工作报告》则正式以政府文件的形式确定了依法行政的原则。《报告》明确提出：“各级政府都要依法行政，严格依法办事。一切公职人员都要带头学法懂法，做执法守法的模范”〔7〕，1996 年八届全国人大四次会议通过的《关于国家经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要及关于〈纲要〉报告的决议》更进一步将依法行政，依法治国，建立法治国家作为国家的治国方针。《决议》指出：“要坚持和实行依法治国，积极推进社会主义法制建设的进程，加强立法，严格执法，不断提高广大干部和群众的法律意识和法制观念，努力建设社会主义法制国家。”〔8〕由此可见，1986 年到1996年10年间，依法行政原则在中国逐步形成并最终正式确立。与此相适应，中国行政管理各个领域、各个方面的法律法规也逐步健全、完善。这个时期，全国人大及其常委会通过了近200件法律或决议、决定， 其中大多数涉及行政管理。如土地管理法、税收征收管理法、城市规划法、环境保护法、食品卫生法、技术监督法、广告法、反不正当竞争法、消费者权益保护法、海关法、教育法、银行法、保险法、统计法、审计法、档案法、律师法、劳动法等。这些法律所调整的领域，在10年前都还是法律的空白区。正是依法行政的原则和依法治国的方针在形成过程中，同时促进了法制在这些领域和其他领域的逐步健全、完善。 二、官民关系从只可“官告民”到亦可“民告官” 中国法制史有几千年，诉讼制度也有差不多同样长久的历史。但中国法制史主要是刑法和刑事诉讼史。民法和民事诉讼在中国法制史中位置很低，行政法和行政诉讼则几乎没有地位。就“民告官”的行政诉讼而言，历代的法律虽然没有禁止“民告官”，但法律的运作实际上只允许“官告民”，而不允许“民告官”。不仅不允许民告官府，民告官员个人实际上也是非常困难的〔9〕。中华人民共和国建立以后， 宪法虽然规定民可告官〔10〕，便直到80年代以前并没有建立真正规范化的“民告官”制度（行政诉讼制度），法律的实际运作仍然是只允许“官告民”，而不允许“民告官”。1982年，五届全国人大常委会第二十二次会议通过的《民事诉讼法（试行）》第一次规定人民法院可以按照民事诉讼程序，审理法律规定的行政案件（即民告官案件），之后，1989年，七届全国人大二次会议通过独立的《行政诉讼法》，正式确定“民告官”的行政诉讼制度〔11〕。该法于1990年10年1日施行， 到现在已有六年多时间。这6年的运作虽然并不顺利， 其实施曾有过而且现在仍然有各种各样的障碍和困难，但是这个制度毕竟存在下来，并且每年都在发展，这可以从人民法院受理行政案件数每年上升的情况得到说明：1990年，13,006件；1991年，25,667件；1992年，27,911件；1993年，34,567件； 1995年，51,370件；1996年，79,959件。 民告官的行政诉讼制度得以确立和发展，这对推动中国的法治进程起了重大的作用：首先，它促进了行政法的立法，因为行政诉讼是对行政行为的法制监督，人民法院审理行政案件，其重心是对行政行为的合法性进行审查，行政行为被诉到法院，如果行政机关不能举出其法律、法规根据，就有败诉的可能。这样就迫使行政机关不断就其管辖事项请求立法机关立法或自己制定出法律草案请求立法机关审议和通过，行政机关本身也加快了制定行政法规和规章的速度。80年代，全国人大和人大常委会每年通过的法律和有关法律问题的决定、决议一般不超过10个，国务院每年发布行政法规一般在50个左右，而行政诉讼法实施以后的90年代，全国人大和人大常委会每年通过的法律和有关法律问题的决定、决议超过20个，国务院每年发布的行政法规达70个左右。其次，行政诉讼制度促进了行政机关依法执法。有了行政诉讼制度，行政机关实施行政行为如果违法执法，就可能被公民、法人或其他组织诉至法院。法院通过审理，如果确认行政行为违法，就将撤销行政机关的行为，并可判决行政机关承担相应的赔偿或其他法律责任。行政诉讼法实施以来，法院每年判决撤销或变更行政机关行政行为数与其结案数相比，其比例是较高的，接近20%〔12〕（另有30%以上的案件，行政机关在原告起诉后认识到自己的行政行为违法，主动改变原行政行为，得到原告谅解，故原告撤诉）。这样，民告官制度对行政机关及其工作人员就形成了一种压力，迫使他们学法、懂法和依法执法。第三，行政诉讼制度的实施增强了公民的权利意识和民主法制观念。中国由于有长期的封建专制传统，加之新中国建国以后一直实行计划经济体制，权力过于集中，公民的权利意识和民主法制观念均较为淡薄。民告官的行政诉讼制度建立以来，公民与政府机关对簿公堂，平等地与之争辩是非，政府机关的行为如果确实违法，损害了公民的合法权益，还要向公民赔礼道欠，依法承担侵权赔偿责任。这种诉讼过程和诉讼结果无论是对于参加诉讼的当事人，还是对于从各种渠道获知此种信息的公民，都是一种潜移默化的民主、法治教育。90年代，中国公民权利意识和民主法制观念的大为增强，虽然不能完全归功于民告官的行政诉讼制度的建立和运作，但是它在其中所起的作用是毋庸置疑的。
