一、行政法学在行政相对人理论研究上的缺陷 在行政法学领域，行政相对人是行政法律关系的一方主体，即与行政主体相对应的一方当事人。对于行政相对人，行政法学界有两种见解：一种认为，行政相对人只是指与行政主体无隶属关系的社会上的公民、法人或者其它组织，即通常所称的外部相对人。另一种认为，行政相对人既包括上述外部相对人，也包括行政主体内部的机构和工作人员等内部相对人。外部相对人与行政主体所形成的是外部行政法律关系，内部相对人与行政主体所形成的是内部行政法律关系。 无论行政相对人的范围如何，它作为构成行政法律关系的重要一方主体，无疑应当是行政法学的一个基本范畴。但我国行政法学自80年代初形成以来，尽管研究范围不断扩展，研究内容不断深入，但却一直遗漏了对这一基本范畴的研究。从行政法学的研究体系看，纵观我国已出现的大量行政法教科书、专著等，除极少数近年的版本对行政相对人有简单的说明介绍之外，[1]其余大部分都对其未予涉及，更不必说以较大的篇幅进行细致深入的研究；从行政法学的研究重点看，纵览以千计数的大量学术论文，尚难发现有以此为专门论题而展开阐发的。此现象似值得行政法学界深思。为什么行政相对人不为行政法学界重视？或许是行政相对人的法律问题较为简单尚无进一步研究的必要？但事实并非如此。至今为止，我国行政法学界对行政相对人的概念、范围、种类等等一些最基本的问题并无确切的说明。我国法律将行政相对人直接表达为“公民、法人或者其它组织”，这是借用了现存的宪法或民法上的公民、法人或其它组织的概念，而行政法意义上的公民、法人或者其它组织与宪法或民法意义上的公民、法人或其它组织有什么性质上的差异，行政相对人有哪些具体的行政法上的权利义务，这些权利义务又与宪法、民法意义的权利义务有什么不同等等一系列的基本问题都未得到明确的回答。那么，是什么原因使行政相对人的问题没有得到重视和研究呢？我认为，以下几个原因是具有直接作用的。 第一，我国过去长期实行的是计划经济体制。在这种体制下，政府即行政主体具有无所不能的行政权力和绝对的支配地位，相对一方从实质上讲没有独立的法律人格，一切活动按照预定计划，听从政府的命令。在此状况下，行政相对人并不是具有“某种自主性、自觉性、自为性、自律性，某种主导的、主动的地位”[2]的真正法律主体。因而对其予以忽略和不重视是自然的。 第二，我国的行政法学研究相对于其它法律学科而言起步较晚，在创立和发展之初，它直接照搬照用了其它法律学科的研究结果。行政法学界一直将行政相对人与宪法或民法意义上的公民、法人或者其它组织等同看待，将行政相对人的权利义务与宪法、民法上的权利义务，如政治权利和自由、人身权、财产权等也等同看待。而宪法学、民法学对上述问题已有充分的、专门的研究，因而行政法学也就没有在研究上给予更多的关注。 第三，从行政法学的发展来看，过去我国行政法所形成的基本观念使得人们也不会以行政相对人为关注的重点。与国家的计划经济相适应，70年代末我国行政法学的初创是以加强行政管理为行政法基本观念的，行政法被认为是有关行政管理的法，是作为行政管理的有效工具来认识的。行政法的这种价值取向，便只会以行政主体及其行政权力为根本，行政相对人只是被管理、受支配的一方，法律地位和法律行为上的被动性，使其失去了被研究的价值。后来的行政法学虽引入了控权论观念，但控权论也主要是集中于对行政权力的控制，强调对行政权的司法审查，因而关注的重点仍是行政主体及其行政权力，行政相对人仍处于一种无足轻重的地位，因而仍未被关注。 上述这些历史的原因，现在应当说已有了巨大的变化。 第一，我国的经济体制已由计划经济转变为市场经济，政府的职能由过去无所不能、无所不在的微观管理转变为宏观调控，公民、法人或其它组织等市场主体有了自主独立性，他们独立的法律地位已十分清晰并日益提高。作为一种真正的、在行政法律关系中与行政主体相对应并有独立人格的法律主体，他们不再如从前那样只是处于一种受支配的地位，其研究价值日显突出。 第二，我国行政法学经过十多年的发展日渐成熟，对一些问题的认识也越来越深入。过去行政法学界将行政相对人等同于宪法或民法意义上的公民、法人或其它组织的认识，是行政法学界缺乏经验和缺乏思考的表现。作为行政相对人的公民、法人或其它组织，虽然与宪法、民法意义上的公民、法人或其它组织是重合着的同一实体，但既然它们被不同的法律部门所调整，它们就有着不同的法律地位、不同的法律身分、不同的权利义务和不同的法律行为。例如，对公民的选举权与被选举权，我们只能认为这是宪法权利而不是行政法权利，但对公民要求行政许可的申请权，我们则只能认为这是行政法上的权利而不是宪法性的权利。显然这些法律权利是有重大区别的，不应相互混同或者取代。宪法学对公民的基本权利和义务、民法学对民事主体的民事权利和义务都已有较系统、深入的研究，但它却不能等同于行政法学对行政相对人在行政法上的权利和义务的研究。否则学科就不存在区分，也没有特点，更没有发展。 第三，过去单一片面的“管理论”、“控权论”等行政法观念，对人们忽略行政相对人的研究起到了一定的导向作用。但近几年行政法学界提出的一些新的行政法观念已开阔了行政法学的视野，对伸展并开拓学术思考起到了重要作用。其中尤其是“平衡论”这一行政法新的基本观念[3]的提出，为我们重视和重新认识行政相对人及其法律地位提供了重要思路。“平衡论”否定了现代行政法是单一管理法或控权法的思想，提出行政主体与行政相对人权利义务平衡的行政法基本观念，这就明确将行政相对人摆到了一个与行政主体同等重要的位置。为此，对行政相对人加以关注是理所当然的。总之，从上述理论层面和现实状况来讲，当前是我们认真研究行政相对人这一基本范畴的时候了。
