一、引言 听证(hearing)一词，本意为诉讼上应听取他方当事人意见的制度，它渊源于英美普通法上自然正义观念的听取两方面意见之法理。最初仅用于司法权的行使，作为司法审判活动的必经程序，谓之“司法听证”，(judicial hearing)。后来随着司法听证的广泛应用和不断发展而移植到立法方面，形成了立法听证制度(legislatire hearing)。立法机关为制定合理可行的法律，一方面要听取利害关系人或有关团体的意见，使法律充分反映民意，为公众提供一个公共论坛，体现民主；另一方面，听取专家学者或有关人士的意见，以弥补立法者学识、经验的欠缺，防止立法的偏颇与缺失。听证在行政领域中的正式运用是二十世纪开始的，是行政权不断扩张的结果。依自然正义原则，行政机关行使行政立法权，则该行为如同立法机关的立法权能，应遵循立法听证之要求；如系行使具有司法性质的裁决权，则必须遵循司法活动的要求，举行司法听证。因此，在行政听证(administratire hearing)中实质上包含了立法听证和司法听证两者的内容，其目的在于使行政机关行使行政立法权和具有司法性质的行政裁决权时能够遵循客观、公正、合理的原则，使行政行为达到公平、精确、可接近性之要求，以防行政专断，保护当事人权益，提高行政效能，扩大行政沟通。 所谓行政听证制度，是指行政机关在行使行政权作出影响行政相对一方当事人的权利义务的决定前，就有关的事实问题和法律问题听取利害关系人意见的程序性法律制度。依美国行政程序法的规定，听证分为正式听证和非正式听证两种形式。正式听证是指行政机关在制定法规或作出裁决时，应给予当事人及其他利害人提出证据及反证、对质、诘问证人的机会，然后基于听证记录作出决定的程序。非正式听证是指行政机关在制定法规或作出裁决时，只须给予当事人及其他利害关系人口头或书面陈述意见的机会，以供行政机关决定时参考，不须基于听证记录作出决定的程序。立法听证、行政听证、司法听证都是规制公权力行使的重要法律制度，是人类对于权力运行规律认识和总结的产物，它们从不同的角度，以不同的方法实现公平正义，其价值取向是一致的。 尚有必要加以说明的是，我国学术界通常把行政行为分为行政立法行为、行政执法行为、行政司法行为三种，行政听证制度不适用于行政司法领域。因为行政司法行为是指行政机关在行政活动中基于第三者的地位以公断人的身份，运用准司法程序裁决双方当事人之间的行政争议和特定民事纠纷的活动。它不是依法限制或剥夺某种权利，也不是为相对人设立某种义务，而是对业已存在的行政争议和特定的民事争议进行裁决。这种行政裁决尽管适用准司法程序，包含了听证的内容，但这种听证与本文所指的行政听证（实质上是事前行政程序中的听证）在性质、主体、客体、适用原则、目的及程序等方面有极大的不同。 在我国的立法和实践中，行政听证制度尚处于初创阶段，立法听证是一块尚未开垦的处女地。本文通过对行政听证制度的功能进行探讨和分析，从中可以观照立法听证制度之功能，透视听证制度的价值内涵和精神意蕴，明晰行政听证制度在实现民主行政中的意义，以进一步完善我国听证制度和推进民主法制建设的进程。民主行政，是指在行政上对公民的意见加以后映，即以为民服务并依民意为主的行政。其特质包括：(1)人民参与行政；(2)行政的公开化；(3)行政过程的民主化；(4)行政的公益性；(5)公平的对待[2]。 二、行政立法听证之功能 行政立法听证是指在行政法规和行政规章制定过程中，听取有关团体、专家学者的意见，特别是听取与该立法有利害关系的当事人的意见。行政立法听证是行政立法程序的重要步骤和方式，是行政民主化、透明化的重要标志。行政立法听证的功能，可以概括为以下几项： ⒈实现直接民主 民主的本质就是由人民当家作主，凡属人民自己的事，由人民自己决定。“就民主制这个词的严格意义而言，真正的民主制从来就不曾有过，而且永远也不会有。我们不能想象人民无休止地开大会来讨论公共事务；并且我们也很容易看出，人民若是因此而建立起来各种机构，就不会不引起行政形式的转变”。[3]因而，在现代社会实现直接民主制是不可能的，代议制民主有其存在的合理性。代议制民主是“不得已为之的民主，是无奈的民主，不是理想的民主，不是民主的最终方式。”[4]代议制度的弊端是：“人民选举了官吏议员之后，便不能再过问，也就是西方学者所谓：选举一结束，专制即开始。人民只有在投票的时候才是主权者，投票完毕又成为奴隶。”[5]在利益多元化的现代社会，仅仅依靠民选的立法代表（况且代表是由多层间接选举产生）已经越来越难以充分反映公众的不同利益要求，必须建立一种能够更加准确反映公众意愿和要求的制度。而代议民主与公众直接参与相结合，以公众的直接参与弥补立法代表在反映民意方面不够充分的不足和缺陷，是现代社会唯一切实可行的办法。于是立法听证制度应运而生。立法听证制度弥补了民主选举制度的不足等缺陷，拓展了民主的广度，推进民主向纵深发展。 现代社会的发展，冲破了传统分权学说的框架。行政机关依议会的授权立法和依职权立法迅速发展，行政立法呈几何级数增长，行政立法的数量远远超过了议会的立法数量，大有淹没或取代法律之势，行政机关的立法职能越来越趋于明显和重要。行政机关有关的人员不是民选代表，创建者们往往易于从职权行使的便利性和有效性来考虑，而对权力运行的法律规制的考虑似嫌不够，难以保持公平的心态。行政机关的决策机制是首长负责制，不是民主表决，追求的是行政效率优先兼顾行政公平。行政法规、规章的审议通过不是按照“多数原则”表决通过，而是在充分民主讨论的基础上，按行政首长负责制的原则，由行政首长拍板而定。其实，行政首长负责制这种决策机制是为执行法律的需要而设计的，不是为立法的需要而设计的，将这种决策机制用于立法方面，更显现出其不足和缺陷性。因此，在行政立法过程中，建立行政立法听证制度可以使民意得到充分而直接的表达，有利于实现直接民主，是防止行政立法专断的必不可少的保证。
