一 综观一百多年来行政程序立法的实践，目标模式是其反映和涉及的一个最基本的问题。所谓行政程序法的目标模式即指一国制定行政程序法所要达到的目标，以及由这一目标所决定的行政程序法体系。由于各国所处的社会历史背景、社会现实、法律传统的不同，形成了行政程序立法不同的目标模式。主要有公正模式和效率模式。所谓公正模式，就是通过一系列监控行政权行使的制度来防止和控制行政权的滥用，从而达到保障相对人合法权益的目的，在此基础上设定行政程序法，并形成相应的程序体系。所以这种模式又称为权利模式。这种模式下的行政程序法的基本特征是开放性、民主性和严密性。所谓效率模式，就是以促进和提高行政效率为宗旨，侧重于通过行政程序促使行政机关合理高效地进行行政管理活动，在此基础上设计行政程序法，并形成相应的程序体系。这种模式下的行政程序法注重行政过程简化易行，在程序中留有较大的自由裁量空间，科学性、合理性、强操作性是其主要特征。 从理论上讲，公正与效率是行政程序法追求的两个目标，两者之间存在着极为密切的联系。任何两者只居其一的选择都难保行政程序的正常运行。公正与效率之间并不存在绝对的排他性，两者不可或缺正是体现了行政程序法的内在价值。虽然一系列程序规则的设定为行政主体的活动设置了一定的障碍，对行政效率会产生一定的影响，但是公正的程序规则“可以维持公民对行政机关的信任和良好关系，减少行政机关之间的摩擦，最大限度地提高行政效率。”[①]如同公正并不排除效率一样，效率也并不必然排斥公正。虽然公正作为一个价值判断在不同的历史条件下有着不同的内涵，但有一点则是共同的，即“判断一项活动是不是‘公正’或‘好’，应看它是否有利于国民收入提高来衡量的经济效率。”[②]可见，没有效率的程序公正与没有公正的程序效率都不符合现代民主政治和现代行政的要求。因此，“行政程序最基本的方针，是研究如何设计一个使行政机关官僚武断和伸手过长的危险减少到最低限度的制度。同时保持行政机关进行有效活动所需要的灵活性。”[③]行政程序法公正与效率的价值内蕴表明，理想的行政程序法应当兼顾公正与效率的统一，“行政不仅需要有效率，即政策所要达到的目标一定能够迅速地实现，同时，行政也必须使一般公民认为在行政活动中合理地考虑了所追求的公共利益和它所干预的私人利益之间的平衡。”[④] 但是，在效率与公平两个基本目标间寻求平衡，仅仅是行政程序法立法的出发点，或者说是在整体上确定其目标模式时的选择。行政过程总是表现为具体的管理过程。在行政程序法的现实运行中，公正与效率之间的相互对立、相互制约而引起的矛盾乃至冲突在一定程度上和一定范围内又是客观存在的。如为了追求权益保障，从行政程序的公正出发，则要求行政主体遵循严格的程序和方式，谨小慎微地作出行政行为，这在一定程度上会影响行政效率的提高。相反，行政程序法的效率价值目标，要求行政行为简易、迅速、及时、经济及一定的自由裁量权，这又会在一定程度上影响行政活动的公正性，使公正目标受到一定损害。那么，当公正与效率两者发生矛盾乃至冲突时，该以何者为先，则应作出具体、明确的安排与选择。正是在进行这一选择时，不同国家的行政程序立法表现出不同的目标模式。大陆法系国家由于受传统的集体主义思想影响，其行政程序法侧重于通过行政程序促使行政机关合理、高效地进行管理活动，倾向于效率模式。而英美法系国家由于受个人主义法律传统的影响，强调通过行政程序促使行政公开化、民主化，保障行政活动的公正性，倾向于公正模式。 事实上，追求公正与效率的统一，一直是人类社会的崇高理想，只是在其现实性上，两者的绝对平衡很难做到。因此，一国在选择其行政程序法的目标模式时，往往是以一种模式为主，而兼容其他模式。只是由于不同社会的人们对公正和效率的看法不同，才有了公正第一或效率优先的不同价值选择。完全采取一种模式而放弃其它模式所追求的内容，这种情况几乎是不存在的。 目标模式对行政程序法的制定具有特别重要的意义，它是行政程序法的“理念”和“精神”。而“法律理念是法律的灵魂，它代表了社会公认的某种终极理想和价值，从渊源上讲，它是对现实社会中人的生存方式和生活态度的反映和确认，从功能上说，它是安排社会关系和指导法律操作的基本准则。”[⑤]“法的精神是法律制度的灵魂或中枢神经，它支配着对社会经济、政治、文化进行的法律性制度安排，指引和制约着法律资源，因而也包括其它资源的社会性配置。”[⑥]具体地说，行政程序法的目标模式对行政程序法的重大影响表现在：第一，行政程序法的目标模式关系到行政程序法基本原则的确立。行政程序法的基本原则即是贯穿于行政程序法始终，为立法者提供明确的立法思路，为执法者提供有益指导，同时也为研究者提供理论分析之前提的基本精神。基本原则本身虽然一般不具有操作性，但具有强操作功能的具体法律条文则是基本原则的体现。一国行政程序法基本原则的确立依据，只能来自于具有更高层次的目标模式。有什么样的目标模式即会有什么样的基本原则。比如奉行公正模式的行政程序法特别强调行政过程的公平原则、行政活动过程顺序的合理性原则，以及相对人的参与原则，以确保行政活动的公正、合理、保障相对人的合法权益。奉行效率模式的行政程序法则特别倚重行政活动过程的经济、便利原则，行政行为的自由裁量原则，以确保行政活动的迅速、灵活、经济，达到行政活动的高效率。 第二，行政程序法的目标模式关系到行政程序法基本制度的建立。如果说行政程序法的基本原则以抽象的方式存在于行政程序法条文中，那么，行政程序法制度则是以具体可行的形式表现出来的。制度具有可操作性，但具体制度的建立决不是立法者的随心所欲。从最直接的关系看，行政程序法的制度内容受制于行政程序法的基本原则，而行政程序法的基本原则取决于行政程序法的目标模式。可见，目标模式决定了行政程序法的基本原则，从而决定了行政程序法的基本制度。如奉行公正模式的行政程序法特别注重以听证制度为核心的行政公开制度、调查取证制度、告知制度、教示制度、回避制度等旨在保障相对人合法权益的程序制度，而奉行效率模式的行政程序法则特别注重时效制度、自由裁量制度等保障行政过程效率的程序制度。
