每一个国家都有自己的政治任务，为了执行这些任务，国家一方面要有自己的政权力量作后盾，另一方面又必须有自己的经济实力作基础，于是就有了国家所有权和国家行政权。在我国，国家所有权和国家行政权是同一主体——国家，所享有的两项重要权利，这两项权利内容不同，性质有别，结果差异，但又相互交织，共同影响着社会经济的发展。十一届三中全会后，党和国家在领导经济建设的过程中，有时偏重于国家所有权与行政权的结合，有时又侧重于国家所有权与行政权的分离，但不论处于哪种状态，这两种权利始终都保持着一定的关系。 在我国市场经济条件下，确立这两种权利既结合又分离的度，寻找这两种权利关系的最佳状态，以适应市场经济发展的需要，是我国改革的方向，也是本文要研究的核心问题。为此，我将从以下几个方面进行论述。 一、国家所有权与国家行政权的基本内容 国家所有权是国家依法对属于自己的财产（或资产）享有的占有、使用、收益和处分的权利。国有资产主要包括国家依法取得的财产、国家资本投资及其收益、国家行政拨付的资产，资源和经费、接受馈赠等各种形态的资产。国家作为这些财产的所有者，理当成为财产所有权的主体，但对其性质如何，人们就有不同的看法。有人认为，国家财产所有权的主体是政治主体，不是民事主体，国家行使财产权的目的是为社会服务，不能有国家的私利。[①]还有人认为，国家是全民财产的所有者，它必然以全民财产所有权的权利主体的身份出现于民法之中。国家在民事法律关系中不是政治权利的主体，而是民事主体，和对方当事人（公民、法人）处于平等地位。[②]笔者认为，由全民组成的国家，由于它担负着政治、经济、文化、外交、军事等社会管理职能和国有资产所有者职能，决定了一方面它在社会管理过程中可以直接利用行政权力实现政治主体地位。另一方面，当国有公司进入市场时，在市场活动中独立经营的民事主体地位。当然，国家作为民事主体它有别于自然人、法人、合伙组织担任民事主体，其显著特点是主体资格无须民法进行具体规定，国家不可能以具体的市场主体身份直接行使经营者的经营权，而只能通过政府授权国有企业单位以法人名义进行活动来实现国家民事主体的权利。值得一提的是，国家不论是以政治主体的身份，还是以民事主体的身份从事活动，都不影响国家所有权为社会服务的目的。故国家所有权体现为一种财产公权制。 国家行政权是国家政治体制中国家权力的表现形式之一。根据马克思关于“行政是国家的组织活动”。[③]这一科学论断以及我国《宪法》关于行政机关是国家权力执行机关的规定，我们可以清楚地认识到，国家行政权的主体只能是代表国家实施行政管理的行政机关，即政府及其所属部门。它因国家授权而取得对行政事务进行组织管理的职权和职责，与国家这个抽象主体形成一种授权性法律关系，它排除了享有立法权、检察权、审判权的国家权力机关以及未经法律授权的社会团体、组织，成为行政主体。尽管在具体的行政管理中，行政主体的活动要通过行政工作人员来实现，但行政工作人员只能以他所在的行政机关或组织的名义实施管理行为，其行为产生的法律后果也归属于行政机关或组织，与行政相对人形成行政法律关系，它排除了以个人作为行政主体。行政主体基于国家权力执行者的身份，在实施领导、指挥、计划、协调、管理、监督等行政权过程中表现为政治主体对国家内政外交事务的管理，而不具有民事主体的身份。因此，我们可以给国家行政权下一个比较具体的定义：所谓国家行政权，就是国家行政机关为实现国家的目的和任务，依照国家授权，实行管理并执行对内对外事务的权利。显然，这一权力是种公权利不可能有个人私利，是国家直接或间接实现一切重大决策的工具，是体现国家统治权的一个重要方面。其权力行使的目的是为社会服务。当前，进一步发展和完善社会主义市场经济体制是我国的战略任务，其本身也就是我国的一项内政大事，它贯彻实施得好不好，不仅直接影响到我国内政其他方面的发展，而且还会影响外交的稳定和扩大。因此，国家行政权的实施，对社会及其各领域都会有不可避免的作用。在国家所有权与国家行政权都集于国家一身的情况下，处理好两者之间的关系显得尤为重要。 二、国家所有权与国家行政权分离理论的提出 首先，该理论是在国家所有权与企业经营权分离理论的基础上提出的。十一届三中全会后，党和国家提出了所有权与经营权分离的理论，其初衷是想通过所有权与经营权的分离，达到国家所有权与国家行政权的分离，最终实现企业经营自主。但由于我国改革初期，受计划经济体制影响还很深，国家给予企业的经营权，只是一种简单的、机械的从事生产经营的权利，企业只能对其经营的财产享有占有权和使用权，而不能根据企业的具体状况，合理配置企业资源，真正行使一个财产所有者对财产的直接支配权。从体制上看，这种分权只不过是给计划经济的一种松动，而达不到从根本上还自主于企业。因此，在企业仅有经营权，而所有权仍属国家的情况下，国家就很容易以行政权主体和财产权主体的双重身份干涉企业的经营权。故在国家所有权与企业经营权分离的理论中，仍然存在着行政干预企业经营的现象。于是需要寻找一条新的路子。这样，国家所有权与国家行政权相分离就应运而生。 其次，该理论是在我国确立市场经济体制的基础上提出的。党的十四大提出，我国要建立社会主义市场经济体制，其首要的任务是建立规范的市场主体和完备的市场体系，这就要求商品生产经营者必须有明确而独立的财产权利，即经营者不仅要有对财产占有和使用的权利，而且还要有对财产直接支配的权利，处置的权利，同时需要排除一切可能来自外部的干扰，包括国家行政权的干预，才能使商品生产经营者独立自主地进行商品交换，顺利地实现产权转移，成为自主经营、自求发展，自我完善的市场主体，从而形成真正的市场。国有企业作为市场主体的重要组成部分，要真正取得对自己经营管理的财产的独立支配权，必须将国家所有权转化为企业法人财产权，这一转化正是我国目前建立现代企业制度，实现国家所有权与国家行政权分离的有益探索。这一点不论是计划经济体制，还是计划经济与市场调节相结合的体制都做不到。因此，市场经济体制的确立，促动了国家所有权与国家行政权分离理论的提出。 第三，一些新出台的法律、法规为国家所有权与国家行政权分离理论的提出奠定了法律基础。如《公司法》规定国家可以将国有企业改建为公司，可以将其所有的财产单独投资设立公司，还可以以股东身份参股控股，将国家所有权转化成为公司法人财产权，公司以其全部法人财产，依法自主经营，自负盈亏，国家实行宏观调控等等。此外，由国务院1994年7月24日发布的《国有企业财产监督管理条例》又进一步规定企业享有法人财产权，依法独立支配国家授予其经营管理的财产；政府和监督机构不得直接支配企业法人财产；国家对企业承担的财产责任以其全部法人财产独立承担民事责任；国有资产管理部门和监督机构在履行职责时，不得干预企业的经营权等等。这些规定说明国家所有权可以通过一定形式转化为法人财产权，由公司或企业独立支配国家财产，实现真正的经营自主权，排除国家行政权的干预。这是国家所有权与国家行政权分离理论得以提出的法律保障。
