我国快速立法缓解了社会对法律的需求量，但亦引发了大量的法律质量问题。从我国有关行政法制方面的立法来看（如《行政处罚法》、《行政诉讼法》等就存在大量的法律漏洞，就此笔者将另文专述。），法律的内部欠缺、法律之间的相互冲突等问题非常突出，给法律的施行和效力实现带来了困挠。法律质量的低劣必然弱化法律的实施效果并会产生众多的负面作用。[1]法治离不开法，但我们不可能靠一个疏漏很多的法律体系来实现法治；立法不可能完美无缺，却应尽可能严密并避免漏洞，这无疑是立法者们应严肃对待的问题。本文的主旨就在于通过对《行政复议条例》的缺陷进行分析，以提示立法者们不可忽视立法质量并为行政复议法的制定提供参考建议。 1990年国务院为配合《行政诉讼法》的实施，发布了《行政复议条例》（以下简称《条例》），1994年国务院又对《条例》的部分条文作了修正。但《条例》自出台以来其实施效果一直不如人意，全国各级行政机关每年大约作出上亿项具体行政行为，但复议机关受理的复议申请平均每年只有五万件。造成这种局面的原因虽是多方面的，但《条例》及行政复议制度自身的缺陷无疑是一个重要方面。为了完善行政复议制度，目前中央有关机关正在积极起草《中华人民共和国行政复议法》。为使《行政复议法》的规定少一点缺漏，笔者拟发掘和分析《条例》的不足及存在的问题，以供立法时参酌。审视《条例》的内容，我们可以发现其因为配合《行政诉讼法》的实施而匆匆制定所留下的疏漏和缺陷。《条例》的缺漏是多方面的，它既有关于行政复议制度内容的欠缺及条文间的不一致，又有与《行政诉讼法》相冲突和不能有机衔接（还有与《国家赔偿法》及其他法律、法规不相协调的情形，对此本文不予涉及）的地方。为了论述的便利，本文从《条例》自身内容的不足、《条例》与《行政诉讼法》的冲突两个方面分别展开。 一、《条例》有关复议制度的欠缺与完善 从《条例》的规定来看，这方面的不足（及有待完善之处）主要体现在下列若干规定中。 其一，目的 《条例》第一条规定其立法目的是：维护和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。在该规定中，我们以为规定“维护”行政机关依法行使职权是有欠妥当的。行政复议作为一种行政救济制度和层级监督制度，其主要的任务应是保护公民、法人和其他组织的合法权益不受行政机关的违法侵犯并监督行政机关依法行政。如果复议是为了“维护”，这种复议也就丧失了其存在的前提和必要。行政机关依地行使职权的行为，是不需要通过行政复议途径来“维护”的。有鉴于此，我们以为在人大立法中应删除“维护”。 其二，复议请求权 《条例》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，可以依照本条例向行政机关申请复议。”此条的规定我们以为至少有两处欠缺：一是对具体行政行为的主体限定。如果根据该条的规定，相对方只能对“行政机关的具体行政行为”申请复议，而不能对作为行政主体的非行政机关组织（法律、法规授权的组织）的具体行政行为申请复议。这一规定从字面来理解的话，无疑剥夺了公民或组织对其他行政主体的具体行政行为的复议请求权，并与《条例》的其他有关条文不一致。因此，在这里不应以“行政机关”来对具体行政行为进行主体界定。二是具体行政行为与相对方合法权益的关系。对此关系该条规定的是“具体行政行为侵犯其合法权益”，在这里我们认为“侵犯”标准并不尽确当。如按“侵犯”的规定就会引发如下疑义：相对方认为具体行政行为违法能否申请复议？如果认为具体行政认为“合法侵犯”其合法权益的，相对方可否申请复议？具体行政行为一旦违法，一般来说可能会侵犯到相对方的合法权益，但具体行政行为违法并不一定侵权，同时行政侵权也并不必然就是行政违法，二者并不具有完全同等之关系。在这方面，《行政诉讼法》的规定也存在同样的缺陷，而《国家赔偿法》关于公民或组织取得国家赔偿权的规定则避免了这种表述漏洞的存在。《国家赔偿法》第二条规定取得赔偿权的条件是“违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的”，我们以为这种规定是值得行政复议立法和《行政诉讼法》的修改借鉴的。建议就复议请求权作出如下规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为违法或者不当侵犯其合法权益的，可以依法申请复议。 其三，申请复议范围 关于申请复议范围，《条例》第九条、第十条作了列举性和排除性的规定，它所规定的范围与行政诉讼的范围基本一致，但它与《行政诉讼法》规定一样，排除了行政规范性文件和内部具体行政行为以及某些行政裁决行为。我们认为，考虑到行政复议发生在行政系统内，是一种行政层级监督，因此，有必要扩大行政复议的范围，以避免产生对某些违法行政行为的“救济真空”。申请复议的范围至少应扩大到“行政规范性文件”和内部具体行政行为。[2]“行政规范性文件”的范围应包括：（1）国务院各部委制定的规章和享有规章制定权的地方人民政府制定的规章；（2）乡级以上地方人民政府和县级以上人民政府所属工作部门及其他行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。内部具体行政行为至少应包括：（1）行政机关对公务员的各种行政处分；（2）行政机关有关公务员的职务升降、任免、培训、工资福利、辞退等其他人事行政行为。此外，现行申请复议范围在行政裁决行为方面只限于“对土地、矿产、森林等所有权或者使用权归属的处理决定”，我们认为有关民事纠纷的行政裁决行为都应属于可申请复议的范围。行政裁决是有关行政机关对与行政管理活动有关的民事争议的一种单方处理的行为，它具有具体行政行为的典型性。既然允许当事人对部分行政裁决行为不服申请复议，也应允许当事人对其他行政裁决行为不服而申请复议。
