最近一段时间以来，质疑与批评“平衡论”[①a]的论文日渐增多，以致引发了一场关于“平衡论”的争论。笔者认为“平衡论”是80年代初中期我国行政法学界发生关于行政法的“控、保权”之争后形成的主流观点的延续和发展，在我国体制转轨时期提出“平衡论”具有重要的理论价值和实践意义，但是，“平衡论”自身存在的疏漏在很大程度上又掩盖了它的积极作用和理论潜力，似应进一步加以改造和完善。 一、“平衡论”立论上的缺陷 “平衡论”的提法及其关于现代行政法既不是管理法，也不是控权法，而是保证行政权与公民权处于平衡状态的平衡法的主张，关于“平衡论”基本含义的说明[②a]很容易使人产生“平衡论”是一种哲学意义上的理论，适用范围广泛，缺乏对行政法的针对性，因而不能独为行政法理论基础的印象。事实上，一些学者正是从这一角度对“平衡论”提出质疑和批评的。武步云在其《行政法的理论基础——公共权力论》一文中认为：“权利义务的平衡性、对应性是一切法律关系，包括行政法律关系的一个普遍性特征，因此，如果说权利义务的平衡是行政法的理论基础，那么它同时也是如民法等其他法的理论基础，这样它也就不成其为某一种法的理论基础了”；[①b]杨解君也在其《关于行政法理论基础若干观点的评析》一文中批评道：平衡论者认为平衡论就是‘兼顾论’，兼顾国家利益、公共利益和个人利益三者的一致……这种兼顾三者利益间的一致，并非行政法所独有。因此，所谓‘兼顾论’可以说是一种体现普遍法律价值准则的观点，从这一个角度来说，提出‘兼顾论’（平衡论）是无什么意义的”；[②b]个别学者的批评甚至更为激烈：“‘平衡论’是作为以上两种理论[③b]的明显折衷，因为它在理论上忽视了辩证唯物主义关于矛盾的主要方面的学说，因而也就成了一种典型的中庸之道和折衷主义。[④b] 然而，上述对“平衡论”的质疑和批评其实是不准确的，可以说是误解了“平衡论”。从“平衡论”的整个思想体系看，它是有重点、有针对性的。“平衡论”的倡导者在《现代行政法的理论基础》一文中特别指出：“‘平衡论’既不是‘折衷论’，也不是‘调和论’。由于行政机关以国家强制力和强大的人力、物力为后盾，总是居于‘强者’地位，而相对一方无论是个人还是组织均居于‘弱者’地位；因此，正是考虑到这种‘力量对比’，‘平衡论’总是将监督行政权、保障公民权、以及为相对一方设置更多的权利保障措施放在更为突出的地位”，[⑤b]该文所论述的实现行政机关与相对一方权利义务平衡的法律手段基本上都是常见的控权手段，如在行政执法过程中掺入民主和公正因素，通过行政合同和行政指导淡化权力手段，确立行政诉讼制度等。[⑥b]有一位平衡论者更是明确指出：“实现总体平衡，又是以对行政权设定相应的控制手段来进行的。这种通过控制行政权而实现权利义务总体平衡的手段，也就意味着把落脚点放在对相对人权利的公正保护之上，这恰恰体现了行政法的精髓”。[⑦b]显而易见，“平衡论”的重点在于控权，因为如此，平衡论者才认为自己的理论不是“折衷论”或“调和论”。因此，批评“平衡论”泛泛而谈是没有根据的。“平衡论”实际上是一个以平衡为表，以控权为实的理论，它在立论上的真正问题在于如何说明它与“控权论”的区别。[⑧b] 大家知道，西方发达国家的行政法学者一般都认为行政法本质上是控制政府权力的法，这是“控权论”的基本思想，然而，他们并不否认行政法应当平衡各方面的利益，以及行政法应当保障政府活动的效能，关于这一点，倡导“平衡论”的学者已为我们引证了不少西方学者的论述。从行政法的实际运行状况看，西方国家的行政法虽然强调控权，但其行政效能，尤其是发达国家的行政效能有目共睹，无法否认。可见，西方行政法也是讲平衡的，并且对行政法的平衡问题还处理得相当好。既然“平衡论”十分注重控权，而“控权论”也绝不忽视平衡的重要性，那么这两种理论究竟有何实质区别？“平衡论”解决这个问题的方法比较独特，它把西方行政法的理论基础分解为近代与现代两个部分，近代西方行政法的理论基础为“控权论”，至于现代西方行政法的理论基础，尽管西方行政法学者仍然持“控权论”观点，但平衡论者认为，此时西方行政法的理论基础就是“平衡论”，只不过西方行政法学者没有意识到而已。[①c]在此前提下，“平衡论”认为，（作为近代西方行政法理论基础的）“控权论”片面强调抑制行政权，在效率与公正的关系上更突出公正，随着行政权力的扩张与行政干预的增强，已失去指导意义。而“平衡论”（也即现代西方行政法学者所主张“控权论”）则主张控权与保权平衡，公平与效率平衡。上述论点所产生的问题也许是“平衡论”始料不及的： 第一，先认定西方现代行政法是平衡法，然后再断言它的理论基础是“平衡论”的研究方法不科学。所谓行政法的理论基础应当是指导行政法制建设和行政法学研究的基本思想，它是先于它要指导建立的制度而存在的，一个制度或理论体系的理论基础是什么，只能从该制度或体系产生之前有关学者的论述或阐述立法原则的官方文件中去发现和证明，它不可能在一个制度或体系形成以后再根据其内容制造出来，当然，可以从制度的内容去推断它可能的指导思想，但这一推断最终应当从有关学说和背景文件中得到证明。平衡论者从现代西方行政法是平衡法的论断出发，断言其理论基础必定是“平衡论”，然而，我们知道西方学者始终坚持行政法是控权法的基本观念，从未有人提出过“平衡论”的观点，这种西方行政法学者没有意识到并且没有揭示出来的东西如何能够成为西方现代行政法的指导思想？反过来说，既然现代西方行政法在“错误”的“控权论”指导下居然也达到了平衡目的，那么，提出“平衡论”又有何必要？ 第二，“平衡论”关于西方近代行政法在“控权论”的指导下对行政机关的限制过严，以致损害政府的行政效率和社会发展的认识有必要加以探讨和澄清。在资本主义制度确立之初，为了纠正封建社会国家权力对社会经济生活横加干预的普遍现象，创建自由竞争的经济环境，当时所谓“越小的政府就是越好的政府”的政治思想十分流行，故而政府权力被限制在保障国家安全，维护社会秩序等少数几个领域之内，这不仅是出于民主和公正的考虑，而且也是推进社会经济发展的需要。在近代西方政府行政权力所及的领域，行政法通过行政程序和司法审查等控权手段对行政权力施加的限制远不如今天的行政法严密，认为近代行政法不讲平衡，片面追求公正，而牺牲行政效率的说法理由并不充分，相反，由于政党分肥和缺乏公务员制度等原因引起的政府人浮于事、效率低下恰是行政法不健全的结果。因此，“平衡论”认为近代行政法为维护民主、公正、人权而以牺牲行政效率和社会发展为代价的观点有欠公允。近代西方政府的行政权力虽然相对较小，但当时的行政法也不发达，两相比较，近代行政法在授权与控权，公平与效率之间基本上是平衡的。
