行政补偿制度，是指国家行政机关及其工作人员的合法行政行为使公民、法人或者其他组织的合法权益受到损失，由行政机关给予一定经济补偿的制度。它是国家调整公共利益与私人或团体利益，全局利益与局部利益之间关系的必要制度。行政补偿制度的确立和发展，是一国行政法制建设发展到一定阶段的产物，它在整个法律体系中占有不容忽视的地位。遗憾的是，我国至今尚未有一部对行政补偿制度作出专门规定的法律，在这方面的研究也较为薄弱。本文结合实际情况，试对我国行政补偿制度加以分析与探讨。 一、行政补偿制度的历史发展 被称为行政法母国的法国，其行政补偿制度源于著名的勃朗哥案件。1873年法国权限争议法庭受理了公民勃朗哥诉国营烟草公司所在地经龙德省省长一案，原告因其女儿被国营烟草公司雇佣的工人用车撞伤请求损害赔偿。法庭判决认为因国家在服务中雇佣的人员对私人造成损害的事实而加在国家身上的责任，不应受到民事法典中为调整私人与私人之间的关系而确立的原则所支配，这种责任既不是通常的责任，也不是绝对的责任，这种责任有其固有的特殊规则，依公务的需要和调整国家权力与私权利的必要而变化。该案明确了行政赔偿原则与以过错为基础的民事赔偿原则的分离，为以后法国确立无过错责任原则迈出了第一步。[①]1789年的《人权宣言》又为这一原则提供了法律根据，“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要显系必要时，且在公平而预先赔偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺”。随后，一些相关法令、判例接踵而来，1795年的一个法令要求公共权力对骚乱承担赔偿责任，1799年的一个法律规定行政机关应当对执行公务而引起的伤害承担赔偿责任，1924年最高行政法院判例确认行政机关机动车司机致人损害的推定过错，须由行政机关承担赔偿责任……作为无过错责任基础的危险责任理论就这样产生了，这一理论认为，国家机关的合法行为给公民个人带来了损害，这个后果不应当由受害人独立负责，而应当由代表社会的国家向受害者承担赔偿责任。至此，以无过错责任为特征的损害补偿制度在法国初步建立起来。随后，世界上许多国家都以宪法明确规定政府的补偿责任。美国宪法规定，凡私有财产，非有适当补偿，不得收为公用。日本宪法规定，私有财产，只有在正当补偿之下，方得为公共利益而使用。 我国人民司法制度有关行政补偿的条款最早出现在1944年1月颁布的《陕甘宁边区地权条例》中：“……政府得租用、征用或以其他土地交换任何人民或团体所有的土地。”1950年11月公布的《城市郊区土地改革条例》，明确规定了国家在征用土地时，对遭受损失的人以公平合理原则予以补偿的制度。1958年1月的《国家建设征用土地办法》对补偿的程序和范围作了具体规定。1962年9月制定的《农村人民公社工作条例修正草案》中进一步指明，“不许无代价地调用劳动力、生产资料和其他物资。”“如果因为建设或其他需要必须征用社员的房屋，应该严格执行国务院有关征用民房的规定，给予补偿，并且对迁移户作妥善的安置。”此外，各地方政府对营建铁路、矿山、荒地造林、垦殖、兴建水利工程等建设中征用农用土地，收购荒地、林地、拆迁房屋等补偿方式作了具体规定。[②] 我国行政补偿制度真正得到重视和发展是在党的十一届三中全会以后，主要体现于以下法律和行政法规中： 1.1982年国务院颁布的《村镇建房用地管理条例》、《国家建设征用土地条例》，这两个条例对征用标准、补偿条件、补偿额度作了具体规定。 2.《中外合资经营企业法》第2条第3款规定：“国家对合营企业不实行国有化和征收，在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，对合营企业可以依照法律征收，并给予相应的补偿”。 3.《外资企业法》第6条规定：“国家对外资企业不实行国有化和征收，在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，对外资企业可以依照法律程序征收，并给予相应的补偿。” 4.《土地管理法》第27条规定：“国家建设征用土地，由用地单位支付土地补偿费。”与此同时，《草原法》、《渔业法》、《矿产资源法》等关于资源行政管理的法律相继问世。分别对征用草原、水面、滩涂、集体矿山企业的补偿问题加以规定。 5.《野生动物保护法》第14条规定：“因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。” 6.《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第14条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。” 7.《中华人民共和国戒严法》第17条第2款规定：“……临时征用物，在使用完毕或者戒严解除应当及时归还；因征用造成损坏的，由县级以上人民政府按照国家有关规定给予相应补偿。” 上述法律、法规中的有关行政补偿的规定，具有较强的适用性和针对性，并已在实践中发挥了作用，但这种单行法律、法规立法的方式过于局限，不可能穷尽行政补偿的所有事项。作为一种制度，必须从理论上加以充实、完善，既要有适用的灵活性，又要有相对稳定的原则性；既要具体应用，又要高度概括。因此，必须对行政补偿作一个科学、明确的界定。 二、行政补偿的界定 在我国对行政补偿的定义和特征如何界定呢？目前，学术界对行政补偿所作的定义存在三种代表性的观点：1.行政责任说。认为“行政补偿是因行政机关的合法行政行为造成相对人合法权益的损失，依法由前者对相对人所受之损失予以弥补的责任。”2.特殊行政责任说。认为“行政补偿是一种特殊的行政责任，其特殊性表现在：第一，这种责任不以违法为构成要件，行政机关对其合法行为造成的损害对相对人依法负损害补偿责任；第二，这种责任不以过错为构成要件，行政机关对其无过错行为造成的损害要对相对人依法负‘无过错责任’；第三，这种责任不以因果关系为构成要件，（并非无因果关系，只是补偿时不深究因果关系）。对于法律规定的情形，行政机关对损害负‘结果责任’；第四，这种责任也不以行政机关及其公务员的侵权行为为构成要件，行政机关对特定相对人因公共设施或为社会公共事业而蒙受的损失要依法负‘公平责任’”。[③]3.补偿性行政行为说。认为“行政补偿是基于行政机关的一种‘积极义务’而实施的补救性行政行为”。[④]在这里，第一种观点将行政补偿视为既然是法律设定的一种义务，对补偿主体来说，它当然是一种责任。把责任等同于义务。从严格意义上说，行政补偿不属于行政责任。因为行政责任是违法、不当行政行为所引起的法律后果，而行政补偿却以合法行政行为为前提。第二种观点以为行政补偿与行政赔偿都是行政机关对于相对人因某种与行政机关或社会公益有关的原因蒙受损失而产生的金钱给付义务。只是行政赔偿责任所产生的金钱给付义务在性质上是行政机关对其违法、过错行为应承担的一种法律后果，而行政补偿责任所产生的金钱给付义务在性质上可以认为是行政机关对相对人依法应作出的一种行政救济措施。第三种观点将行政补偿视为行政机关的一种补救行为，不属于行政责任。这种补偿行为实际上是一种复合行政行为，即由某一基于公益的行政行为损失补偿行为构成。补偿行为是基于行政机关代表国家履行一种“积极义务”造成相对人损害而实施的行为。这种解释并没有从法理上阐述行政补偿的法律后果性质。
