1 关于如何评价行政法的作用问题，我国行政法学界虽已从行政法的阶级性、行政法的内容、行政法与改革的关系等多种视角进行了探讨，依然存在很大争议。争议的焦点在于从行政法的社会价值取向即其所追求的社会作用方面，如何认识行政法的本质。当前，对行政法本质的不同见解，基本可以归纳为“保权”、“控权”和“平衡”三种观点。 “保权”论者认为，社会主义行政法与资产阶级行政法有着根本不同的性质、目的和作用。资产阶级行政法的作用，就其根本点来说，是加强资产阶级对人民群众的统治。社会主义国家的行政管理是与人民利益一致基础上的管理，因而社会主义行政法主要是管理法，本质上是保权法，不应袭用资产阶级行政法学的控权论。当然，“保权”论者并不否认行政法的控权作用，但与资产阶级行政法的控权作用有本质区别。 “控权”论者认为，西方资产阶级的行政法，主要作用是控制行政权，社会主义行政法也不例外，主要作用同样是对行政权实行法律控制。这并非简单移用西方行政法学的观点，而是建立在对行政权力本质认识基础上的，正确揭示了行政法与行政权之间的关系。行政权力的性质不因国家不同而有差别，它是社会秩序赖以维持的力量。因而在任何国家，行政权力都是强制他人服从的，行政法存在的原因就在于行政权力存在及其运行有可能损害他人利益，需要行政法加以控制。“控权”论者又认为，主张行政法有保权的作用，或者既有保权作用又有控权作用的“两面说”，都是不能成立的。 “平衡”论者认为，行政法具有“保权”和“控权”的双重性质，但这两种作用是统一的，并非截然对立的。“控权”是在行政权超越行政法治轨道时的必然要求，而这同时也就意味着当行政权在合法范围内行使时，它就应当予以保护和维持的，这本是行政法治的题中应有之义。同理，保权也不是偏袒，而是保证行政权合法运行，这种保护实质上也就包含了控权的要求。“平衡”论者强调指出，平衡是一种状态和过程，把平衡解释成折衷是一种误解。因为，平衡是以不平衡为前提的。在此前提下寻求平衡，是通过对行政权的合理控制实现的。但这种控制只是实现平衡的手段，目的是促使行政权合法有效运行，使国家、集体和个人利益得以协调统一。 以上三种见解均有可取之处，但不敢苟同。从社会主义民主政治和马克思主义人民主权理论角度分析，一般可以说，行政法的本质就是保护人民利益。众所周知，近代以来民主政治和民主思想的主题，是人民与政府的关系问题。社会主义民主在内容和形式、理论与实践各方面，都以追求人民与权力的统一为原则。人民是国家的主人，国家一切权力属于人民并接受人民的监督。在人民与权力统一的原则下，一方面确认人民与政府是主人与公仆的关系，一切国家机关及其工作人员包括作为政府的行政机关及其工作人员，都是为人民服务的公仆；另一方面，肯定人民利益高于一切，必须切实保护，不容侵犯和损害。因此，保护人民利益是社会主义民主政治和马克思主义人民主权理论的本质所在。同时，这也是我国宪法的根本要求。我国的行政法律制度是以社会主义民主政治为基础，以马克思主义人民主权理论为指导，以宪法为依据建立和发展起来的，因此，具有保护人民利益的一般属性。行政权的设立和行政主体的确认，行政行为的实施和监督，归根结底，都是为了保护人民利益。 保护人民利益是各项社会主义法律制度的共性，行政法保护人民利益的一般属性是通过调整行政关系体现的，所以，行政法又有其特殊本质。对行政法本质的认识，更重要的是探讨其特殊本质属性。人民是与敌人相对的政治性质的政治概念和历史范畴。人民作为历史范畴，在不同历史时期和不同国家，其范围有所区别，人民利益在不同国家和同一国家的不同历史时期，其内容也有所区别。人民作为政治性群体，在我国社会主义条件下，其利益可以划分为两个部分：一部分是由国家代表的人民整体利益，另一部分是人民这一群体中各个成员的具体利益。人民利益的两种形式，具体表现在行政关系中，便是由行政主体、主要是行政机关所代表的公共利益与行政相对人即公民、法人和其他组织的个体利益。公共利益与个体利益是对立统一关系，在根本方面是一致、统一的，在非根本方面又有对立、冲突。所谓行政法调解行政关系，即化解这两种利益的对立、冲突，以实现其统一、协调和平衡。统一、协调和平衡公共利益与个体利益，即在公共利益高于个体利益的原则下，使个体利益服从公共利益，同时，在不损害公共利益的前提下，保护个体利益。平衡公共利益与个体利益，是行政法调整行政关系的目的和本质要求。 2 行政法怎样通过调整行政关系达到平衡公共利益与个体利益的对立和冲突呢？行政法所调整的行政关系是在行使国家行政管理职能过程中形成的，而国家行政管理职能又是凭借行政权来实现的。因此，也可以说行政法是调整行政权的法，通过规范行政权平衡公共利益和个体利益。行政法对行政权的规范，在行政权的运作中主要表现为以下三种关系： 第一，行政权与立法权的关系。鉴于国家行政机关进行国家行政管理的客观需要，不仅要执掌行政权，而且要随着行政管理职能的扩张而强化行政权。如果离开行政管理的客观需要，就没有必要设立行政机关，更谈不上行政机关执掌和强化行政权的必要了。唯此，国家权力机关便代表人民通过行使国家立法权，把国家行政权分配给行政机关执掌，也即通过立法确认行政机关的行政权，这是行政权运作的根据和前提条件。 第二，行政权与行政相对人权利的关系。在民主政治制度下，人民为了保护自己的利益，一方面由法律确认行政机关的行政主体地位，赋予其行政权；另一方面又由法律规定公民的行政相对人地位，赋予其权利。对于行政机关来说，其行政权无疑是源于人民并为了人民的，应当始终保持和维护行政权的民主性，既要将其用于保护公共利益，又要在不违背公共利益的前提下保护行政相对人的权利和利益。行政权的民主性要求，它应当与行政相对人的权利和利益一致、统一。但行政权作为国家权力一部分，又是一种强制力量，具有强制性。由于行政权的运作必须以行政机关工作人员为中介，这就有可能使作为强制力量的行政权符合民主性要求，保持行政权与行政相对人权益的统一，同时也有可能违背民主性要求，损害公共利益，又侵犯行政相对人利益，导致行政权与行政相对人权利的对立和冲突。为了判断行政权运作中是否符合民主性要求，它与行政相对人权利是对立还是统一，究竟是否破坏公共利益与个体利益的平衡，客观上需要一个衡量标准，为行政行为设立统一的规则，提供统一的模式。这个标准、规则、模式就是行政法。
