行政事实行为虽然不是行政法学的主要研究对象，但有着独立的地位和诉讼价值，对其完全忽略会造成理论上和实践中的缺憾。随着《国家赔偿法》的颁行，造成行政侵权的事实行为逐渐引起了人们一定的注意，但仅仅局限在行政赔偿责任范围内研究事实行为，不可能系统、彻底地反映其全貌，所以应当在行政法学，至少在行政行为法学的领域内加强对行政事实行为的研究。 一、行政事实行为的地位和诉讼价值 （一）事实行为在行政法中的地位 行政事实行为的法律地位问题极少引人注意。的确，在行政法律规范体系中，对事实行为少有直接的、明确的规定，但这并不意味着事实行为就不受行政法律规范的调整，从现行法律规定上看，行政事实行为在下述两种法律规范中的地位是显而易见的。 第一，行政事实行为是行政侵权责任法律规范的调整内容之一。侵权责任的构成要素之一就是行政侵权行为的发生，而行政侵权行为包含了一定量的事实行为。《国家赔偿法》第3条第3、4、5项和第4条第4项所规定的，主要是事实行为。《行政处罚法》法律责任一章中第59条规定的“行政机关使用或者毁损扣押的财物，对当事人造成损失的”行为，也主要表现为事实行为。有的行政法律、法规在有关行政责任的规范中虽未明确指出是否包括事实行为，但从其含义理解已明显包括，例如《产品质量法》第47条规定的“从事产品质量监督管理的国家工作人员滥用职权”的行为，就含有某些事实行为在内。 第二，行政事实行为是行政程序法律规范调整的内容之一。从总体上讲，行政程序法是设定行政法律行为的程序制度的，但一个完整的行政法律行为，往往是由若干相对独立的子行为组成的，或者需要若干辅助行为才能得以实施。例如一个完整的行政处罚行为包括调查、质证、决定等一系列行政活动，这些具体行政活动的有机结合，才构成一个行政处罚行为。从这个意义上，可以将行政程序法理解为对行政法律行为组合中各个子行为及辅助行为的时间、顺序、形式、期限、方法等方面的规范或者限制。在子行为或辅助行为中，存在着若干事实行为。如《行政处罚法》第56条规定的行政机关使用不合法的单据的行为，又如行政机关对扣押物品的保管行为等，都是事实行为，并需在行政程序法律中加以规范。 此外，在行政主体（行政机关及法律法规授予行政权的其他组织）内部的行政法律关系中，也有许多涉及到事实行为的内容。 （二）事实行为在行政法学中的地位 行政事实行为在行政法律规范中是不可或缺的，在行政法学中也应有一席之地，应当成为行政行为法学理论的研究对象。 第一，行政事实行为是行政行为的组成部分。对于什么是行政行为，行政法学界理解相去甚远，迄今尚无定论，从概念的表述上，有“最广义”、“广义”、“狭义”、“最狭义”等繁多学说，甚至在同一部著作中，对“行政行为”的使用和阐述也不同一。[①a]争议之一就是行政行为概念的外延界定是否包含事实行为。正如民事行为包括法律行为和事实行为一样，行政行为也包括法律行为和事实行为，这是一种客观现实。主张行政事实行为含于行政行为，绝不仅仅缘于该种行为是由行政主体作出的，而是基于以下考虑：其一，行政事实行为是行政主体基于行政管理（行使行政职权）的直接需要作出的，如出于指挥交通的需要而安装、设置指挥设施，出于行政登记的需要而进行资料的印制、归档等。其二，行政事实行为与行政法律行为具有着密切的联系。其三，行政事实行为具有法律意义，它可能对行政法律行为的效果产生影响，例如使用不合法的罚款收据的行为将导致罚款行为的无效；它可能对行政责任的归属产生影响，例如行政机关自存的文件底档与发给相对人的文本存在误差。 如果仅仅将行政行为等同于行政法律行为，那么行政主体基于行政职权而为的事实行为，在行政法学上就失却了确切的归属，而如果把所有的事实行为都并入民事行为，行政行为法学理论体系就会不周会。 第二，行政事实行为是一种具体行政行为。如果认可行政事实行为属于行政行为的范畴，就应进一步确认它在行政行为体系中的位置。行政行为分为抽象行政行为和具体行政行为，抽象行政行为当属法律行为，具体行政行为则包括法律行为和事实行为。 自《行政诉讼法》颁布以来，“具体行政行为”一直仅作行政法律行为理解，最高人民法院的司法解释也是如此。目前看来，这样理解值得探讨。具体行政行为与抽象行政行为区分的标准在于行为对象是否特定，所适用的事实是否具体。依此标准，行政事实行为亦是为了具体事项作出的；如果该行为有明确的对象，那也一定是特定的、具体的。至于行为的目的是否是为了相对人行政法权利、义务的得失，则是区分法律行为与事实行为的标准，不体现行为具体或抽象的特征，不能以此将事实行为排除出于具体行政行为。 对行政事实行为进行司法审查，客观上也需要把事实行为纳入具体行政行为范围。《国家赔偿法》实施后，在行政复议和行政诉讼程序中，对造成侵权的违法事实行为予以确认成为客观需要。但如果将行政事实行为摒于具体行政行为之外，则无法依《行政诉讼法》第2条和第11条的规定，将行政事实行为引起的行政案件纳入受案范围，会造成理论与实践不必要的矛盾。所以，应当在理论上完善行政行为体系。
