联合国宪章第7条规定联合国设六个主要机构，即大会、安全理事会、经济及社会理事会、托管理事会、国际法院和秘书处。其中前四个都是由联合国会员国组成，后两个则不是，秘书处就是由大会经安理会推荐委派之秘书长一人和办事人员若干人组成的。 政府间国际组织之设置秘书处由来已久，但直到第一次世界大战后国际联盟秘书处成立才真正出现了国际公务员制度。正如弗兰克·沃尔特斯(Frank P.Waters)在其所著《国际联盟史》中所说：“建立一个在结构上、精神上和人员上都具有国际性的秘书处，无疑是国际政治史上最重要的事件之一，不仅因为它本身重要，而且因为它无可争辩地证明向来深信不可能办到的事现在办到了。”1945年联合国成立，其秘书处的设置自然取法于国际联盟，要说有什么发展，主要是关于秘书长的职能和作用。从一开始，联合国宪章起草人就认为新的国际组织的秘书长应该比国联秘书长起更大的政治作用。联合国宪章确实作了这样的安排。国联第一任秘书长埃里克·德拉蒙德(Eric Drummond)曾说：“同联合国秘书长相比，国联秘书长无疑是明显的次要人物。宪章赋予联合国秘书长的权力，是他的国联前任所享受不到的。他可以把他认为可能威胁国际和平与安全的任何事件提请安理会注意，而国联盟约规定秘书长遇有战争威胁可应国联任一会员国的请求召开理事会会议。联合国秘书长可以主动采取行动，而国联秘书长只有应会员国之请才能行动。”因此，在国际事务中联合国秘书长比之国联秘书长占有更重要的地位。 在过去50年里，联合国秘书长已六易其人，每届任期均为五年，头五位秘书长都获得连任，只是第一任秘书长赖伊(Trygve Lie)未做满连任的任期被迫辞职，第二任哈马舍尔德(Dag Hammarskjold)在连任后执行任务时遇空难而殉职，第三任吴丹(U Thant)、第四任瓦尔德海姆(Kurt Waldheim)、第五任德奎利亚尔(Javier Peves de Cuellar)都做满十年；现任为加利(Boutros Boutros-Ghali)，于1992年1月1日就职，已做满三年，到1996年12月31日为止结束五年任期。这六位秘书长各有不同的经历，头两任属草创、开拓时期，接下来的三任属相对平稳发展时期，现任则处于冷战后的新时期，他们都为规范、充实、丰富联合国秘书长的职能和作用作出了程度不同的贡献。 那么，秘书长究竟在联合国组织中占有什么样的地位，他应该和可能发挥什么样的作用，他在行使职能时受到什么样的限制和制约，在新的时期应如何改进和加强他的工作，这些问题在联合国进入它的第二个50年之际是很值得探讨的。本文拟就这些问题提出一些看法和意见，作为探讨的参考。由于秘书长的工作面很广，包括维持国际和平与安全，促进国际经济和社会发展，以及管理整个联合国系统的行政事宜，要一一涉及，非一篇短文所能做到，因而现以联合国的首要任务即维持国际和平与安全为中心来进行论述。 一、是秘书，还是首长？ 吴丹在其所著《从联合国来看》一书中曾说：“差不多谁都知道秘书是什么，首长（将军）是什么。但很少有人能真正知道联合国秘书长是什么”。据说，在起草国联盟约时，有人认为国联秘书长应具有最广泛的政治权威，曾想使秘书处成为独立机构，其为首之人应叫“总理”(Chancellor)，而不叫“秘书长”。但是，盟约不仅仍用秘书长的称谓，而且秘书处也未独立起来，甚至不能同大会、理事会并列，至于秘书长的职能更是简单而又含糊，盟约第六条称：“秘书长在大会和理事会一切会议应以秘书长资格行使职务。”“秘书长资格”究竟是什么样的一种资格，不明确。国联第一任秘书长德拉蒙德在位13年，为谨慎计便以完成服务性的秘书工作为己任。联合国确实提高了秘书长的地位，但是，继两任秘书长之后做完第三任的吴丹仍提出“秘书乎，（部队）首长乎？”的问题，这就说明政府间国际组织的秘书长职能是很难明确规范的。 联合国宪章有关秘书长和秘书处的条文共5条，要点如下： 1.宪章97条：秘书长应由大会经安全理事会之推荐委派之。秘书长为本组织之首席行政官。 2.98条：秘书长在大会、安全理事会、经济及社会理事会、及托管理事会之一切会议，应以秘书长资格行使职务，并应执行各该机构所托付之其他职务。秘书长应向大会提送关于本组织工作之常年报告。 3.99条：秘书长得将其所认为可能威胁国际和平与安全之任何事件，提请安全理事会注意。 4.100条：秘书长及办事人员执行任务时，不得请求或接受本组织以外任何政府或其他当局之训示，并应避免足以妨碍其国际官员地位的行动。 5.101条：办事人员由秘书长依大会所定章程委派之。 和国际盟约相比，上述联合国宪章条文详尽得多。联合国秘书处不仅与大会、安理会等并列为六个主要机构之一，秘书长的资格也明确了，即为本组织之首席行政官。问题是除此之外，宪章还增加了秘书长的政治职能，即98条和著名的99条，也就是上面提到的德拉蒙德所强调的那一点。那么，这种政治职能意味着一种什么样的资格呢？“首席行政官”能具有这样的资格吗？当然，既然宪章写了，“首席行政官”就具有这种资格。可是，为什么不可以给它一个确切的称谓呢？传起草宪章时美国前总统罗斯福曾说秘书长应为“世界调解人”(world moderator)。看来，罗斯福虽有此说，但并未作数。因而，联合国秘书长只能是具有某些政治职能的首席行政官。
