法国的地方分权改革

       内容提要：本文分析了法国1982年以来进行的地方分权改革的理论动因：提高效率、促进民主、保障自由；论证了托克维尔对这个改革的理论基础的贡献；探讨了托克维尔有关平等、民主和政治自由之间的关系，有关代议制民主可能产生的种种弊病的思想及其在今天的意义。

       1981年5月10日，密特朗在第二轮法国总统选举中，以51.75%的多数票击败右翼候选人——前总统德斯坦。5月21日，密特朗解散国民议会，重新进行立法选举。在6月21日的第二轮投票中，左派联盟再次获胜，在国民议会中取得多数席位。6月23日，以莫鲁瓦为首的、有共产党人参加的左派政府宣誓就职。这样，在法兰西第五共和国的历史上，我们第一次见到了一位左派的总统，一个左派控制的国民议会，一个左派的政府。左派的这个被称之为“法国政治的伟大转折”①的胜利，虽然并没有在根本上改变法国的政治制度，但确实反映了大部分选民对右派及其政策的失望和厌倦，反映了他们对政治、社会进行某种变革的要求。而以“改造我们的生活、改变社会的航向“为口号，以旨在政治、经济及社会各方面对法国进行深刻改造的《共同纲领》及《110条政纲》为指导方针而取胜的左派，在这点上也确实没有让选民失望。在新议会的第一个5年里，特别是在1981-1983年间，左派通过立法手段，在法国推行了一系列改革：国民经济主要部门的国有化、地方分权，选举制改革、司法改革、社会改革……。一时间，法国的政治乃至社会真正给人以一种耳目一新的感觉。

       13年过去了。法国两次出现了左派的总统与右派的议会、政府“共处”，而实则是右派主政的局面(1986-1988,1993-)。当前各种迹象更都表明在1995年的总统选举中，右派获胜的可能性极大。1981-1983年间左派通过的大部分改革措施，已为右派取消。即以国有化改革为例，通过1986年和1993年右派政府实行的两次私有化，不仅大部分在左派执政期间国有化的企业重新变成了私有制，甚至连一些1981年之前的国有企业也被私有化了。而在这种右派对左派政策的一片否定中，唯有被密特朗评价为他第一个“7年任期中的伟大事业”②的地方分权改革是一个例外。

      

       一

       在这里，我们无意详细回顾法国中央集权制的历史，而只想指出：法国行政中的中央集权制，早在王朝时代即已形成。而法国大革命，尤其是拿破仑的第一帝国，则将它推向了高峰。另一方面，虽然法国地方分权改革的正式起点是1982年，但事实上这种尝试早在1871年便已开始，并取得了一定成效。不过尽管1982年前的法国行政已与第一帝国时截然不同；尽管行政地方(collectivitesterritoriales)特别是公社已经有了一定的主权，但从总体上来看，法国仍是一个比较典型的中央集权式的国家，而要求进行地方分权改革的呼声也一直很高。

       何谓地方分权(decentralisation)？我们可以用一句话来定义：即中央将一部分涉及地方利益的行政权力及行使这些权力的必需物质手段转交给由直接普选产生的地方行政机关。与联邦制国家中各州所享有的较大权力不同，它是单一制国家中的一种独特的现象。分权的范围严格限制在行政权之内，而不涉及立法权及司法权。另一方面，它又区别于简单的权力下放(deconcentration)。法国政治学家吕歇尔父子(F·Luchair et Y·Luchair)在他们的《地方分权法》中指出：“权力下放是将中央的一部分权力转移到一些中央在地方的官员手中。地方分权则是将这些权力由中央或在地方的中央官员手中转移到独立于他们的行政地方的代表手中。”③魏德尔(G·Vedel)和德尔沃夫(P·Delvolve)则在他们的《行政法》一书中写道：“权力下放与地方分权有一个共同点：决策是在地方而非中央做出的。但它们在政治上及实际上的意义则大不相同。权力下放只是一种管理技术，本身不具有民主价值。因为它把全部国家行政都集中在中央政府及其在地方的代表手里。地方分权则具有民主意义：它的目的是让当事者及其代表尽可能多地管理自己的事务。”④而法国左派政府在1982年所着手进行的，正是地方分权改革。

       这项改革以1982年3月2日国民议会通过的《大区、省及公社的权利与自由》法案为开始的正式标志。它扩大了公社、省及大区的自由和权利。而1983年1月7日的另一项法案成为了它的重要补充，该法案重新划分了公社、省、大区与国家之间的权限、职责，扩大了地方事务的范围。在1982-1986年间，国民议会就地方分权问题通过了共26项法案，政府也颁布了近200项行政法规，以利于这些法律的执行。1986年3月16日，首次举行了各大区议会的直接普选，这标志着法国地方分权改革初步任务的完成。正如法国1993年出版的《地方分权史》中所说的那样：“在1982年到1986年间我们走过的路是令人难忘的。法国很少针对一个问题进行如此紧锣密鼓的立法工作。”⑤而1992年2月6日通过的《共和国地方行政法》则可被看做是有关地方分权的一项最新的重要法案。这场地方分权改革的主要内容可以被概括为以下三个方面：

       1、大区正式成为一级行政地方。省及大区的地方事务的决定权由中央任命的省长及大区长官手中转到了民选产生的省或大区议会的手中（在此之前各市市长便须对市议会负责，因此不构成这项改革的主要对象）。此外，中央及其在地方的代表对地方议会决议的监管权也被取消。