经过战后的民主改革，日本从制度上确立了政党政治的地位，在选举中获取多数席位的政党，在组织内阁对官僚机构实施政治上的领导、组织上的统制和监督的同时，还可以充分利用立法过程中的主导权对官僚机构进行政策方面的领导，然而，在实际的政治经济生活中，被称为“官高政低”、或“官僚主导”、“官僚支配”的现象却十分明显，在决策过程中，日本的官僚机构不仅是绝大多数政策的首倡者，而且还通过利益诱导、情报操作、说服工作以及对政策审议会的控制等，在幕后操纵政策的起草、修改和审议，影响甚至决定政策的命运。在政治的前台抛头露面的执政党则更多地在扮演官僚机构代言人的角色，在行政管理过程中，作为执政党代表的大臣大都消极对待对官僚机构进行统制的职权，从而为官僚机构提供了更多的“行政自主性”，后者将通过广泛的“行政裁量权”去巩固官僚机构对民间的支配力，同时依靠这种支配力来增加其与执政党讨价还价的手段和力量。 相对于执政党起主导作用的政党政治，我们把这种官僚机构在政治生活中起主导作用的现象称之为官僚政治。正是这种在政治机构中所处的独特的地位，使日本的官僚机构在战后日本经济高速增长和社会发展进程中产生了重大的影响。由于官僚在政治经济生活中的影响无时不在无所不在，关于官僚政治的认识便成为理解日本模式的钥匙之一。本文试图透过一些比较有代表性的事件，从决策过程、行政管理、官僚人事等重要侧面去分析和说明日本式党政关系的基本特点，分析和评价日本式官僚政治产生的背景以及在现代化过程中的是非功过。 一.围绕决策主导权的攻防 这里所说的决策包括国会立法、内阁关于内政外交的基本政策以及对一些紧急政策课题的处理方针。在议会内阁制下，执政党在理论上将独占重大问题的决策权。但是，在实际的决策过程中，官僚机构被认为是“后台的主角”。这首先表现为官僚机构是绝大多数政策的首倡者。以国会的立法过程为例，提交国会审议的法案可以分成议员提出法案和内阁提出法案两部分。一般来说，前者是由议员起草后提交国会审议的，因此更多地体现了政治家在政策问题上的首倡权；后者是由官僚机构起案，经内阁认可后提交国会审议的，更多地体现了官僚在政策问题上的主导权。有资料表明，从1988年12月召开的第114届定期国会起，到1993年12月底的128届临时国会为止的5年中，内阁提出法案为464件，议员提出法案为191件，八成以上属于内阁提出法案。此外，从法案获通过的比例来看，内阁提出法案的通过率为78.9%，相比之下，议员提出法案的通过率仅仅是31.9%。 官僚机构还利用在立法技术上的优势，对法案在国会的审议和修改过程产生重大的影响。在国会审议法案的过程中，各在野党为了显示自己的存在，将利用一切场合对政府提出的法案展开批判，或针对法案的漏洞提出质疑并要求总理或担当大臣作出明确的回答。在国会审议、答辩以前，官僚们就已经开始做工作，就法案的宗旨和内容向大臣作必要的说明，根据在野党可能提出的问题为大臣草拟答辩的内容，有时甚至会帮助在野党议员拟定质疑的事项。此外，大臣并不见得是担当领域的专家，事先的准备难免有不充分的地方，答辩错了又将损害自己的政治形象，并为法案的通过招来不必要的麻烦，为了解决这一问题，国会还专门设立了“政府委员制度”，每当国会召集开会时，议院连营委员会将根据政府提出的名单任命大约二百多人的政府委员，其中将包括各行政机构的局长、科长等在内。一旦大臣遇到为难的问题，便会搬来当属行政专家的政府委员代为答辩解围。 执政党和官僚们往往在决策过程中进行竞争中的协作。官僚机构能否推行自己的政策主张，取决于执政党对其支持与否。而执政党在维持和强化政权的过程中，官僚机构的配合必不可少。然而，由于政治立场和主张不尽一致，双方都力图掌握政治上的主动，尽可能地实现自己的主张。由此，双方又为实现各自的目标展开政治上的竞争。总的说来，官僚机构在竞争中占有优势。 执政党的政策倡议一旦为官僚们所反对，就很难实现。“实际所得倍增计划”的流产便是其中的一例。近年，日本的经济很不景气，职员的工资收入因企业的经营状况不佳而难望有较大幅度的增加。另一方面，随着日元升值进口价格的下降，降低物价的可能性大大地增加了。事实上，由于流通企业之间的竞争的出现，以大幅度降价为特征的“价格破坏”现象已经形成了某种势头。许多经济学家和流通企业的人士认为，如果政府放宽对流通领域的限制的话，那么，与欧美各国相比过于偏高的物价是很有希望降下来的。以此为背景，羽田总理在1994年5月24日的内阁恳谈会上提出了“实际所得倍增计划”。即，在今后五年中将现在的物价降低两、三成，以此促成国民所得的实际增加。负责物价问题的经济企划厅长官寺（原字洒的左边加尺），在会上同意将总理的意见交给厅进行研究。然而，到了第二天，田中事务次官以“难以在降低物价问题上设定具体的目标”为由加以反对。结果，“实际所得倍增计划”还没有进入具体的研究就被放弃了。 相比之下，官僚机构所倡导的主张为执政党反对时，他们或等待时机、或动员各种力量来推进政策的实现。争取成为联合国常任理事国是外务省近年推进的主要政策目标。然而，日本国内的护宪派担心，一旦成为常任理事国，日本将因承担参加联合国维持和平部队活动的义务而不得不向海外派遣自卫队。在1994年6月诞生的村山联合政府中，社会党历来以护宪为大旗，先驱党也一直对出任常任理事国问题持谨慎态度，自民党内分为积极和消极两派，但在村山内阁中担任外相的自民党总裁河野洋平却是有名的护宪派。为了打破以护宪派为主流的新内阁在加入常任理事国问题上的消极态度，外务省除了动员国内的支持力量外，还充分利用了其外交上的影响力。1994年8月，村山总理历访东南亚各国，马来西亚、菲律宾等国纷纷向他力陈，日本成为联合国常任理事国符合亚洲各国的利益。同年9月初，河野外相在访问南美的一些国家时，也遇到了同样的劝说。据说，这是外务省事先向这些国家做工作的结果。
