国际干预、国家主权与国际社会的未来*

       吉恩·M·莱昂斯是达特茅斯学院公共事务奥维尔·德赖富斯教授，担任教科文组织社会科学部主任及联合国系统学术委员会执行主任，并为《国际社会科学杂志》的美国通讯员。通讯处：Prof,Gene M.Lyons,Dickey Nndowment,Dartmouth College,Hanover,New Hampshire 03755-3514,USA.

       迈克尔·马斯坦都诺，达特茅斯大学政府学副教授，著有《经济包围：与东西方贸易中的政治》（1992年）。通讯处：Professor Michael Mastanduno,Dickey Nndowment,Dartmouth College,Hanover,New Hampshire 03755-3514,USA.

       1989年，国际组织将食物和药品运抵苏丹。这项十万火急的紧急援助计划后来被称作“苏丹生命线行动”，其目的是拯救陷入反政府武装与他们自己的政府之间一场恶斗中的成千上万的人民。交战的政府军和反政府武装谁都不希望救援物资落到自己的控制区之外。类似的悲剧在1992年的索马里重演：一切有组织的权威都荡然无存，数以千计的人民面临着饥馑和瘟疫的威胁，国际社会是他们生存的唯一指望。随着南斯拉夫的解体，联合国维持和平部队需要承担起保护从国外向波黑地区运入救济品的任务，他们处于塞尔维亚民兵的疯狂进攻之中，后者残酷地推行一场“种族清洗”的运动。依据已达成广泛共识的国际惯例，国际机构在某地区实行人道主义援助，应当是根据对该地区拥有主权的政府的请求或得到其认可。在苏丹，国际救援机构最终与政府官员和反政府武装领导人达成协议。可是在索马里和波斯尼亚却没有这样的协议。波斯尼亚当权者的反对及索马里的无政府状态使得救援努力屡遭武装袭击和劫掠，终于受阻。这种政治和国内权威的瓦解提出了这样的问题：国际社会是否有“权利”对人类的苦难作出反应，进行干预，而不管能否得到当事国政府的同意？

       1991年春天，当时的联合国秘书长贾维尔·佩雷斯·德·奎利亚尔在波尔多大学作了一次演讲，特别强调了国际干预所面临的困境：“干预的权利”，他说，“已经由于最近发生的政治事件而被赋予了新的意义……我们正清楚地看到公众的态度将可能发生不可逆转的改变，即认为以道义的名义对被压迫者提供保护应超越边界和法律文件的约束。”然而，他反问道，“这难道不是对国际法的基本原则提出质疑吗？不恰恰是背离与此相反的观点，即不干涉国家内部事务吗？”佩雷斯·德·奎利亚尔在承认干预的必要性和国际社会的通行准则之间存在着冲突的同时，他呼吁国际法律界帮助创造一个“能把法律和道义结合起来的新的概念”①。

       佩雷斯·德·奎利亚尔的接班人布特罗斯·布特罗斯—加利在1992年向安理会提交的报告中重申了这个问题，即在国际和平与安全事务中加强世界组织的作用。“尊重（一个国家的）基本的主权和完整”，他写道，“对任何共同的国际进步都是至关重要的。”“但是，”他接着写道，“绝对而排他的主权的时代……已经一去不复返了”，实际上，“这种理论从来就不符合现实。”尽管新的秘书长并不打算解决这个难题，但他确实强调政府必须明白主权不是绝对的，必须“在完善的国家内部治理与一个较以前更加相互依赖的世界的要求之间找到一种平衡”②。明确的含意是，政府若要避免干预，最好的方法是不仅履行对其他国家的义务，而且要履行对其本国人民的义务。

       正如伊尼斯·克劳德几年前指出的那样，联合国宪章对如何解决两任秘书长提出的这个棘手的难题并未提供指导。一方面，联合国不得干预那些基本上属于各成员国国内权限的事务《第二章第7段）这一约束“几乎是毫无意义的”，因为一个成员国对宪章的批准就是把“每一个实际上可以想象得到的问题……都置于国际范围之中，因此，实际上也就不存在多少可以侵犯的国家内部权限了”。然而另一方面，克劳德指出，关于国家内部权限这方面的约束的解释，可以使整个宪章失效。克劳德正确地强调，关键问题在于国际社会与其成员国之间的关系。多年以来，这种关系的本质是由政治因素决定的③。今天，我们可以问，近来的政治变化——那些冷战结束后随之而来的变化以及日益加强的相互依存关系所产生的更深刻的变化——是否打破了国家主权和权威与更广大的国际社会的主权和权威之间的平衡？当前我们是否正在目睹以国际社会的规范、价值和利益的名义对各成员国的国内事务进行干涉的“权利”的出现和对这种合法“权利”的认可④？

       提供人道主义援助，涉及一个国家的主权与国际社会的意志和权力之间最直接的、最引人注目的对抗。这个难题已经困扰我们几十年了，例如，数百万难民由于武装冲突或害怕遭受迫害和歧视而背井离乡，寻求国际庇护。而且，难民的权利是多个政府不断践踏的更广泛的人权的一部分，尽管这些政府承担着遵循一系列来源于《世界人权宣言》条约的国际义务。来自大赦国际等组织的关于政府迫害、肆意剥夺人民的暴行的连续报道提出了这样的问题：国际社会是否应当以及怎样才能扩大个人向国家以外的机构申诉的权利；以及采取什么样的积极措施迫使政府履行它们的条约义务。

       用干预的方式强迫对方屈从的前景也与军控协议一起出现了。例如，在伊拉克的联合国官员进行了一系列仔细的检查以实施海湾战争之后安理会通过的决议，决议的内容之一是要求摧毁伊拉克生产大规模毁灭性武器的设施。从更普遍的意义上来说，尚在讨论中的化学武器公约为各式各样的干预提供了依据，公约规定可以对国家设施实行强制性的、大规模的国际监督，以防止其生产用来制造武器的多用途的化学原料。在原子领域，国际原子能机构最近扩大了它的权力，如今，它声称有权对受到怀疑的核设施进行“特别检查”，而不必得到被怀疑国家政府的同意。