全球治理是“个人和机构管理他们共同事务行为的总和，包括公共和私人管理，也是各种组织、政策工具、融资机制、规则、程序和范式的总和，治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，又包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”。①全球环境治理是规范环境保护进程的各种组织、政策工具、融资机制、规则、程序和范式的总和。目前，全球环境治理的概念正向多元治理方向演进，联合国体系、世界贸易组织及各国政府的活动是全球治理的核心因素，但社会运动、企业、非政府组织、区域性的政治组织等也在全球治理中发挥主导作用。②1992年，联合国环境与发展大会达成全球环境治理共识以来已近20年，全球的环境与发展形势发生了深刻变化。然而，从全球环境治理发展来看，20年前的争论焦点，包括全球环境责任问题、共同但有区别责任问题、目标问题、资金机制与技术转移等至今也没有很好地解决。③全球环境问题的治理赤字仍然是人类共同关心的问题。气候变化、资源短缺、能源危机、粮食危机等危机相互联系、互相影响，影响到了人类的生存和发展，要求全球治理结构和规范可以容纳世界绝大多数群众的利益，然而，目前的全球治理的领导结构不能充分承担从意愿到能力的两方面责任，也波及国际体系权力转移。 本文认为，环境治理领导失衡及制度碎片化这两方面导致全球环境治理赤字问题，领导力缺乏和制度碎片化导致人类无法有效协同应对环境危机。一方面，世界各国在推进可持续发展、实现千年发展目标方面取得了一定进展，特别是包括中国在内的新兴经济体的崛起成为最重要的事件，这意味着自冷战结束初期西方主导的全球治理权力结构发生了重要变化，全球环境治理领导力量出现失衡；另一方面，在国际金融危机和气候变化等环境危机的双重影响下，全球治理机制、领导和组织方式也在不断发生变化，全球环境治理的碎片化问题突出。2012年，“里约+20”联合国可持续发展大会经历了20年后重回里约的“原点”，仅重申了里约的原则，未能在全球环境治理机制上取得进步。许多发展中国家未能实现千年发展目标，发达国家没有完全兑现其承诺；由于一些国家的退出，《京都议定书》无法实现当初的减排设想，而从防治荒漠化到生物多样性等多边协商成果有效性都在下降。本文试图通过对全球环境治理双赤字研究，阐释和分析制度碎片和领导力对全球环境治理的影响。 一、制度和领导力：全球环境治理的二元属性 近现代国际体系自形成以来，几乎就围绕着战争与和平等“高级政治”问题展开，然而从20世纪后半叶开始，随着现代化进程的加速和工业化的迅猛推进，环境问题和环境安全观念开始出现。日益突出的生态环境问题也使得全球治理错综复杂。④全球环境变化影响到世界各国的利益，并推动国家行为及相互关系根据全球治理的需求而相应加以调整。在这种背景下，地球环境因素作为分享和竞争的资源，⑤成为全球环境治理的重点，并引发主要力量在全球环境责任分配、未来发展权益等方面的较量。加拿大渥太华大学政治学教授马修·帕特森(Matthew Paterson)提出，全球环境治理应从经济、政治和社会全球化引起的治理来解释，因此全球环境治理是一个因果范畴，而不是空间范畴。⑥ 全球环境治理涉及三个层面：一是国家生存层面，二是经济层面，三是政治层面。⑦首先是国家生存层面。全球环境治理进程肇始于20世纪60年代的环境运动兴起，其焦点在于国家生存层面即全球性生态环境问题对国家环境安全的影响。因为环境问题具有全球的外部性，往往一个国家造成的环境污染，却必须要邻国家或者全球国家共同来承担后果，如大气污染、热带雨林消失等。1972年6月5-16日，联合国在斯德哥尔摩举行第一次人类环境会议。世界各国政府首脑第一次坐在一起讨论环境问题，以及人类对环境的权利与义务。会议通过了联合国的第一个关于保护人类生存环境的国际原则声明即《人类环境宣言》。大会提出一个响亮的口号“只有一个地球”；其次是经济层面。国家的经济、社会和环境有着相互影响。例如，人口快速增长造成的社会压力，为经济活动任意取用环境资源，造成环境的压力。1992年，全球环境治理开始结合经济发展和生态保护进程，提出了可持续发展和绿色经济的治理目标。1992年，在里约热内卢召开的联合国环境与发展会议(UNCED)达成了包含27项原则的《里约宣言》，通过了全球可持续发展战略文件《21世纪议程》，签署了《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)和《生物多样性公约》(CBD)两个重要的国际性环境协定；⑧第三是政治层面。随着新世纪环境安全问题的发展，西方国家开始把环境问题和军事干涉等联系起来，把环境问题安全化和政治化。这在气候变化和水问题上表现明显。2010年和2011年，联合国安理会在德国和美国等国家的推动下，不断就气候变化对和平与安全的影响举行公开辩论，并通过了具有影响的主席声明，这反映了联合国正在加大将环境问题安全化的力度，并将安理会作为实现这一目标的主要平台。⑨此外，2012年以来，美国在联合国等场合提出以水—粮食—能源为核心纽带的环境安全概念，认为水、能源和粮食是影响全球资源安全的核心要素，这三个要素相互影响和相互联系，既要从战略上认识到三者共生共存的重要性，又要采用新的合作方式解决三个要素产生的整体安全恶化问题。⑩ 全球环境治理是一个复杂、多边和持续的政府间互动过程，这既涉及控制竞争也涉及协调合作。(11)尽管从环境、经济和政治三方面来看，全球环境治理至关重要，但当前的全球环境治理在有效性、组织权威性等方面仍然存在一系列问题。全球环境的治理失效源于领导力和国际制度两方面原因。美国普林斯顿大学国际事务教授基欧汉(Robert O.Keohane)认为，“如果没有霸权领导或者国际制度，国际合作成功的可能性是极低的，集体行动的困境将会十分严重”。(12)美国加州大学环境治理项目教授奥兰·杨(Oran R.Young)指出，在缺乏有效治理机制和谈判领导力的情况下，理性和自利国家很难实现集体行动。(13)因此，权力和制度建设始终是全球环境治理发展过程中的二元属性，需要在研究中加以充分重视。
