论国有企业资产有偿转让的法律调整

       国有企业资产有偿转让是指对国有企业的营运资产（有形和无形资产）按照市场法则转让给他人。本文针对目前国有企业资产转让中存在的问题，讨论资产转让的决定权、转让方式与程序等问题。依公司法设立的公司的国有财产投资人的股权转让不是本文所讨论的对象。这里所称的国有企业是指依民法通则、全民所有制工业企业法设立的全民所有制企业和依公司法设立的国有独资公司、几个国有资产投资人投资兴办的企业和公司。

       一、国有企业资产转让的必要性与存在的问题

       建立社会主义市场经济体制，就是要在国家宏观调控下，让市场在资源配置中起基础性作用。要做到资源的最佳或者优化配置，就有必要转让国有企业资产。对企业而言，不仅要有权决定生产什么，生产多少，而且要有一定的权限决定对据以生产的手段即营运资产进行配置。曾经有一段时间国有企业亏损面维持在40%以上，现在虽然亏损面减少，但有些企业亏损仍然很严重。国有企业亏损的原因是多方面的，其中重要的一个方面就是国有企业内部的资产结构不尽合理。过去在计划经济体制下，企业的生产计划是由国家下达的，企业内部的资产结构也是为满足计划而配置的。今天，国家对企业的计划已大幅度减少，企业主要依据市场要求生产，而市场对企业的产品的需求有了很大的改变，再加上科技的发展导致企业原有设备必须更新换代，因而国有企业出现了一部分应淘汰或更新的设备。对作为投资者的国家而言，国有企业资产转让是国家调整产业结构、盘活资产存量、将有限的国有资产运用于国家最需要的部门与地方的需要。从总体上看，现有国有制存在着涉及面过宽、战线过长和布局不合理等问题。要通过划定国有资产的投资领域，出售小型国有企业，出售部分大中型国有企业的股权或资产等措施，适当调整产业布局，优化国有资产的配置结构。

       但是，由于缺乏规范国有企业资产转让的法律规范，资产转让中出现了国有资产大量流失，严重损害投资人和债权人利益等问题。为了防止国有资产继续大量流失，国务院办公厅于1994年5月15日向全国发出了《加强国有企业产权交易管理的通知》，明令暂停产权交易机构的活动，加强对产权交易的监督管理。但因国有企业资产转让有其客观上的现实性和必要性，此后不久国务院有关部门又提出进行交易试点。要防止国有资产在转让中流失，我们认为最重要的是用立法形式规范资产的转让。根据对上海市和国内部分转让国有企业资产的事例的调查研究，我们认为国有企业资产转让中主要存在以下问题：

       1.企业资产转让决定权与范围尚不明确。目前，既有国有企业自己决定转让资产的情况，有企业拟定将部分或全部资产转让的方案后报企业主管部门或国资管理局批准的做法，也有主管部门决定转让企业资产的做法。企业自身能否决定转让资产以及在何种条件下有权决定转让资产，现有法律和行政法规缺乏明确的规定或规定相互矛盾。

       2.企业财产转让前资产评估不严格。目前有部分行业主管部门自办有从事资产评估业务的会计师事务所等，出于部门利益，有时评估人故意压低资产价格、然后将资产转让给指定的受让人。实践中也有很多对土地使用权、专利权、商标权等不评估或压低价格进行转让的情况。

       3.转让资产所得收益用途不适当。有部分单位将企业财产转让所得用于改善职工福利、购买轿车或充作上级行政主管部门的行政开支。

       4.资产转让方式缺乏公开性与竞争性。目前资产转让方式主要是协议转让，且一些是由行政主管部门决定将本系统的某一企业的部分资产或整个企业转让给系统内的另一企业，有时将转让资产价格压得过低，这样做名为“肥水不外流”，实为行业保护和地方保护，同时也损害其他债权人的利益。行业保护下的资产转让不利于企业转换经营机制，调查中发现，有的企业在整体转让后继续以原有运行机制经营，经营状况并无明显改观。

       5.没有处理好保护企业职工利益和兼顾企业债权人利益的关系。此问题见本文第五部分。

       6.土地使用权转让存在不合法或不合理之处。很多转让事例中是将土地使用权连同厂房一同转让，或以土地置换方式取得收益，而这些土地使用权基本上是国家以划拨方式无偿给企业使用的。企业有偿转让划拨土地使用权无异国家在土地上的收益的流失。

       为了使国有企业资产有偿转让活动符合我国建立市场经济体制的要求，使其有法可依，我们认为有必要建立较完备的合乎国情和市场经济运行要求的法律制度，其关键点在于资产转让决定权应由谁行使，转让的方式及程序应该如何。

       二、国有企业资产转让的决定权与审批权

       谁有权决定国有企业资产的转让呢？是国有资产管理部门、企业主管部门还是企业自身？关于企业在何种程度上转让其资产应经投资者批准，是涉及企业权利与主体地位的问题，也是如何正确处理投资者与具有独立人格的企业的关系的问题。目前，我国有关法律对企业资产转让决定权的规定有不一致的地方。如企业法第29条、《企业转换经营机制条例》第15条及《国有企业财产监督管理条例》第37条的规定就各有不同。公司法则规定，股东大会行使决定公司经营方针和投资计划的职权，而董事会则执行股东大会的决议，决定公司的经营计划和投资方案。