第四部分 对中国期货立法中主要法规内容的建议 一、对中国期货主管机构的立法建议 为了有效地加强对期货市场的监管。维护期货市场的公平竞争和广大客户的合法权益，各国期货立法在强调期货行业自我管理的重要性之余，都规定了期货主管机构。从世界各国和地区的立法来看，期货主管机构大都是直接由立法创建，即先制定期货法律法规，再依期货法律的规定设立证券主管机构，如美国商品期货交易委员会（ＣＦＴＣ）就是依照美国在１９７４年通过的《商品期货交易委员会法》而成立的政府期货主管机构。但是，从我国目前期货市场发展的形势来看，先期货立法，后依法创设主管机构似乎不大合适。而根据本文前面的分析，在我国先行设立期货主管机构，由其负责制定期货法律法规，并在法律确认其地位之前就承担起期货市场的监管工作，则是比较有利的。并且，从我国证券管理机构的设立情况来看，这也是有先例可循的。据悉，目前我国期货主管机构的筹备工作正是按此思路进行的。但是，设立期货主管机构，其性质、职权和具体组织形式如何确定呢？这不仅是现在设立主管机构面临的现实问题，而且是涉及将来期货立法对主管机构如何确认的大问题，必须加以重视。 （一）期货主管机构的性质 国外期货主管机关大致有两种类型：一是政府型主管机构，二是非政府主管机构。政府型主管机构由国会或政府组建，代表国家对期货市场实施管理。政府型主管机构又包括两种模式，一种是美国集中管理模式，由参议院同意、政府组建一个全国统一的、独立的、具有准司法权的权威性期货主管机构——商品期货管理委员会（ＣＦＴＣ），该机构作为参议院同意的政府主管部门，保持着对全国期货行业独立的、权威的管辖权。其五名专职委员均由总统提名，经参议院讨论表决后由总统任命，其中一名委员由总统指定为主席。所有委员任期五年。为保持决策公正性，其中３名委员不能从同一政党中产生。ＣＦＴＣ直接对国会负责，对ＣＦＴＣ直接行使监督的机构是众议院和参议院的职能部门。另一种是日本分散管理模式，期货管理权因交易商品不同而分别由相应的政府职能管理部门掌握，由这些部门各自成立管理机构。目前，日本农副产品期货市场归农林水产省管理，工业品期货市场归通商产业省管理，金融期货市场则由大藏省管理。 非政府主管机构，是依照法规或政府授权而建立的不直接行使政府管理职能的期货监管机构，该类型主管机构以英国为代表。英国的期货主管机构是依照１９８６年金融服务业法而建立起来的证券投资委员会（又译为证券投资管理局，即Securities and Investment Board），虽然该委员会要对政府负责，每年向财政部长递交一份报告，然后呈送国会，其主席由财政部提议、国会任免，且全体董事会成员均由财政部长和英格兰银行行长共同任免，以保证贯彻政府意图，但它的性质却是民间机构，而非官方组织。除英国外，香港的商品交易事务监察委员会作为一个归属于财政司证监处、由理事会管理的、不能制定法律和行使重大监管权力的团体，从严格意义上讲也属于非政府机构。 面对以上两种类型三种模式的期货主管机构，我国该借鉴哪一种呢？笔者认为美国式的政府型期货主管机构是我国期货管理机构的最佳模式选择。之所以选择政府型期货主管机构，是因为非政府型主管机构只有在有法可依的条件下才能行使监管权力，而我国由于特殊原因，期货主管机构需先于立法成立，不仅负责期货业的管理而且还肩负立法重任，这样，只有政府型主管机构才能完成这个历史使命。之所以在政府型主管机构中选择美国模式，是因为政府对期货市场实行集中统一的管理，不仅有助于打破我国一贯的条块分割，形成统一市场，而且能适应现代期货交易所向大型综合交易所发展的趋势，有利于根据新的商业风险及时推出相对应的期货合约品种；而日本政府分部门管理期货市场尽管可以增强管理的针对性和有效性，但不利于形成全球性的大型综合交易所，不利于开展国际化经营。 （二）期货主管机构的职权 关于期货主管机构的职权，国外期货立法的规定可分为两种：一种是权力广泛型。其中美国商品期货交易委员会的职权最为广泛，主要包括：负责管理、监督和指导各商品交易所及期货行业组织的管理活动，负责制定与期货、期权交易有关的各项交易法规，负责管理期货市场中各种商业性组织、金融机构和个人投资者的全部交易活动，负责对各种交易机构、期货佣金商等进行审核和批准，对违反期货交易法规和国家有关法律的机构和个人进行行政处罚或追究其民事、刑事责任。另一种是权力制约型。一些非政府型期货主管机构的职权受所属上级部门授权的约束，或者由自身性质所决定，或者由于自律管理组织职权较多，其职权范围不宽。如英国证券与投资委员会在审批期货交易所、对交易所会员及其它市场参与者的资格审批、制度或修改期货交易规则和法规方面权限很小。 我国期货主管机构的职权借鉴上述哪一种比较适宜呢？笔者认为，在我国，应当仿效美国赋予期货主管机构以高度的权威性和广泛的职权，只有这样才能有效控制期货市场发展中出现的盲目建市、经纪业务混乱、条块分割等问题，才能协调各地方、各部门，同心协力把期货市场管住管好。具体而言，我国期货主管机构的职权应包括以下几项： １、拟定有关期货市场的法律、法规和条例，制定有关期货交易的方针、政策； ２、负责贯彻、执行和组织实施全国人民代表大会和国务院通过的有关法律、法规，并在立法机关授权范围内进行解释； ３、全权审批期货交易所、期货经纪公司和独立结算保证机构的设立、变更和终止；
