外商投资财产价值鉴定 立法的必要性与迫切性 八十年代后期以来，外商投资出现了由过去的现汇投入为主逐步转向以机器设备等实物作价投入为主的新动向。国家商检局的一项调查显示：在全国１６万家外商投资企业中，外商以设备作价投资的比例平均占７０％，在广东、福建、上海、江苏、浙江等经济发达地区的个别地方，外商以实物作价投资的比例甚至高达９０％。由于我国许多地方的外资管理部门以及参与合资、合作经营的中方当事人对国际市场行情缺乏明晰的了解，无法对外商投入的机器设备进行充分的比较，加上一些地方片面追求举办外商投资企业的数量，审批把关不严，因而，作价设备的技术档次和价值，基本上听凭外商自报自定。这就为有些外商低价高报、以次充好、以旧顶新提供了可乘之机。 有些外商不仅在设备作价出资或代理进口设备时利用买卖差价获取大笔不义之财，而且还因此在合资企业中巧占股份，在合作企业中多占收益，从而长期牟取不合理利益，造成我方国有或集体资产的稳形流失。一些设备经销商打着举办外商投资企业的幌子，推销国外落后、淘汰设备，在作价出资环节大赚一笔后，或溜之大吉，或根本不关心企业的生产和经营，致使不少外商投资企业长期亏损。一些外商独资企业在投资之初夸大所投固定资产的价值，然后通过每年多提折旧的方式造成企业假亏，逃避国家税收。此外，由于外商作价投入的机器设备的技术性能达不到约定要求，生产不出高品质的产品，无法实现返销，不仅影响了企业的效益，而且直接影响了我国出口商品的质量和信誉。部分外商投资财产质次价高的问题，还给我国海关通关、外贸索赔、保险理赔、银行贷款、清产核资、纠纷仲裁和司法判决等留下了隐患。 由于近年来我国开始逐步重视外商投资财产的价值鉴定工作，一些精明的外商对明目张胆的弄虚作假的方式有所收敛，代之以一些变相的手法，以继续获取不正当利益。常见的情形是外商先以现汇出资，验资以后再由企业委托外商代理购买机器设备等，受委托的外商乘机推销自己的或与其有利益关联的制造商或经销商的机器设备，通过低价高报、以次充好、以旧顶新等手法，牟取暴利，使企业和中方蒙受重大损失。由于企业委托外商代理进口的机器设备等，在性质上不属于外商作价投入的财产，这就为外商规避法律、逃避强制性价值鉴定，留下空隙。 １９８３年９月实施的《中外合资经营企业法实施条例》第２５条明确规定，合营者作价出资的建筑物、厂房、机器设备或其他物料等，其作价由合营各方按照公平合理的原则协商确定或聘请合营各方同意的第三者评定。由于这是一条选择性的规定，加上我国的资产评估事业特别是涉外资产评估事业的发展滞后于经济发展的步伐，从而使有关外商出资的机器设备或其他物料的作价不得高于同类机器设备或其他物料当时国际市场价格的法律规定，形同虚设。１９９０年１２月施行的《外资企业法实施细则》也对外商投入机器设备的作价原则作了相似的规定，并明确将其纳入法定检验的范围，但法检的项目限于品种、质量和数量，并未涉及价值。１９８９年８月施行的《进出口商品检验法》和１９９２年１０施行的《进出口商品检验法实施条例》，对进出口商品的价值鉴定作了比较原则的规定；国家商检局也于１９９１年１０月、１１月发布了《外商投资财产鉴定办法》和《外商投资财产鉴定规程》。但是，根据现行的法律规定，商检机构开展价值鉴定业务只能基于有关部门的指定或委托和有关当事人的申请，这就很难运用商检机构的权威地位和技术手段，全面维护国家和中方的权益，及时堵塞外资管理上这一越来越明显的漏洞。有鉴于此，国务院于１９９３年１２月明确要求各地，对外商作价投资的财产要进行价格咨询、价格认定和价格鉴定。１９９４年３月１８日国家商检局、财政部联合发布《外商投资财产鉴定管理办法》，明确规定各地会计师事务所必须凭商检局和其他鉴定机构的价值鉴定书办理外商投资财产的验资工作。由于验资是证实外商投资到位的法定环节，因而实际上便将外商投资财产的价值鉴定纳入了全面强制鉴定的轨道。 国家商检局和财政部发布的《外商投资财产鉴定管理办法》，是适应外资管理的迫切需要而制定的，对有关的外商投资立法起了重要的补充、完善作用。但是，由于国务院部规章的效力等次较低，加上商检机构是以条领导为主的经济监督和行政执法部门，与各级地方政府及其行政执法部门的联系比较松散，因而，《鉴定管理办法》的执行情况并不理想。一些地方的领导和有关的管理部门对外商投资财产价值鉴定工作的重要性认识不足，担心因此而影响投资环境，吓跑外商，对价值鉴定工作支持不力、配合不够；一些贪图私利或好大喜功但对国家利益和国有、集体资产不负责任的中方合资、合作者，对价值鉴定工作持消极态度：个别深谙中方急于求成心理的外商，以国家和地方没有明确的法律规定为由，对商检机构作出的符合实际的鉴定结论，不按规定的程度提出异议，而是动辄作为政治问题向高层党政领导上告，企业借此挽回已牟取的不正当利益。因此开展有关外商投资财产价值鉴定的国家立法，或者在国家有关法律、法规和国务院部门规章规定的基础上制定科学、明确和富于操作性的地方性法规，非常必要，十分迫切。 鉴定管理体制的设定 及其鉴定机构的资质管理 对作价投资的财产进行价值评估，这在国际投资领域是司空见惯、顺理成章的事。任何一个投资者都关心其投入资产的保值和增殖，确定投入资产的价值量是衡量投资效益的前提和基础，因而，申请资产价值评估一般表现为投资者的一种自觉行为，似乎不存在进行强制的必要。然而，由于下列两个方面的因素，又使得强制性价值鉴定成为必要：（１）外商在发展中国家以实物作价投资的比例大幅度提高，根源于其国内产业结构由劳动密集型向技术密集型的转变，通过与第三世界国家举办“三资企业”，实现其落后淘汰设备的残存价值，是发达国家或地区向不发达国家或地区推销淘汰设备的一种主要方式；（２）在中国，用于举办中外合资、合作企业的资产，绝大部分是国有资产和集体所有的资产。在产权制度改革未到位的情况下，合资、合作的中方对其投入资产保值与增殖的关切程度，远远低于合资、合作的外方，加上中方长期与世界市场隔离，其对世界市场动态的把握局限很大，在利用外资中极有可能为外资所利用，造成国有资产与集体资产的流失。因此，对外商投资财产进行强制性价值鉴定，乃是在特定历史条件下为解决特殊的经济问题而采取的一项法律对策。 根据现行有关法律、行政法规和国务院部门规章的规定，财政部门管理外商投资财产的验资及有关的财务工作，是会计师事务所等验资机构的业务主管部门。由于会计师事务所等验资机构主要凭有关外商投资财产的会计凭证进行验资，在外商以现汇投入的情况下，验资结论与实际到位资金是一致的，但在外商以实物作价投资的情况下，有关的会计凭证本身便不可信，有的外商甚至备有几套发票，通关时高价低报，验资时低价高报，这时验资机构只有以法定的价值鉴定机构出具的价值鉴定结论为验资依据，才能正确体现外商投资财产的价值量，使验资结论与实际到位的财产价值相符。为了使鉴定与验资两项分属不同主管部门的专项业务彼此衔接并具有权威性，在没有统一的国家立法的情况下，由国家商检局和财政部联合发布部门规章，有利于鉴定工作的顺利开展。因此，财政部门并不是作为鉴定业务的主管部门而是作为验资业务的主管部门介入价值鉴定的监督管理过程的。此外，经贸、工商、税务、金融、海关等部门和机构也是基于其法定职责而在某个环节或某个方面对外商投资财产价值鉴定工作负有配合监督管理的义务，而非价值鉴定的业务主管部门。
