我国实行土地使用制度改革之后，新增城市建设用地中，有偿供应土地的比例逐年增加，取得了良好的经济效益、社会效益和环境效益。与此相比，原行政划拨土地使用权的有偿使用则进展较慢。因此，培育土地市场的关键，在于发展存量国有土地市场，即逐步将原划拨土地使用权纳入有偿使用轨道，依次进入一级市场和二级市场。如何对划拨土地进入市场进行规范，有效的管理，是当前迫切需要解决的问题。 划拨土地使用权入市管理的立法意见 目前划拨土地使用权入市的基本形式主要有两种： 即土地使用权出让和土地使用权租赁。 我们认为出让不宜作为划拨土地入市的唯一形式，租赁应逐步成为划拨土地入市的重要形式。划拨土地使用权出让与租赁应有明确的操作界线。 划拨土地使用权入市管理的操作要点 划拨土地使用权转让管理 划拨土地使用权发生经营性转让时，原则上应先补办国有土地使用权出让手续，缴纳出让金，签订出让合同。 出让年期可参照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》所规定的最高年限确定，出让年期应从办理出让登记时起算。 出让金按政府确定的出让底价扣除用地者投入成本后的剩余部分的５０％以上缴纳。 出让金付款方式可以一次缴纳，也可以用转让所获收益抵缴。具体付款方式和付款期限应在出让合同中约定。只有全部交清出让金后，才能办理土地使用权变更登记。 土地出让期限届满，若土地受让者不再续期，国家无偿收回土地使用权。对地上建筑物，应在一定期限内由所有者自行处置，在指定限期内未能处置者，由国家无偿收回。 划拨土地使用权出租管理 土地使用者出租划拨土地使用权时，应先补办出让或租赁手续，签订出让或租赁合同，缴纳土地使用权出让金或年租金。 租赁期应等于或大于出租期，最高年限为１５年。 租赁金应根据政府土地出让底价，扣除土地使用者成本费用，并考虑贴现和物价因素来确定。 因出租划拨土地使用权而补办租赁手续时，实行划拨土地使用权出租许可证制度。 租赁期满，土地使用权及地上建筑物还原于原土地使用者，土地使用权仍回到划拨状态。 土地使用者以租赁方式取得的土地使用权不得转让或抵押。 划拨土地使用权抵押管理 划拨土地使用权用于抵押时，应补办出让手续，缴纳土地使用权出让金，签订土地使用权出让合同。 划拨土地使用权发生风险性抵押时，按抵押期核定缴纳土地出让金；发生赔偿性抵押时，则按整个出让期核定缴纳土地出让金。出让金可在清偿债务或处分抵押财产所得价款中优先受偿。 风险性抵押完成后，即抵押期作为出让期届满，其土地使用权还原为划拨状态。 划拨土地使用权入市应坚持国家垄断一级市场的总原则。 按照国家垄断土地一级市场的总原则，企业股份制改造中的国有土地资产的入市形式应是出让或租赁。 对于国家以土地使用权作价入股成为国家股，在实践中需掌握如下原则，一是要严格限定范围。二是必须按规定经人民政府批准，不得由企业自主选择。三是入股的出让金必须是全额土地出让金，不应有优惠让利。四是必须签订土地使用权出让合同。 为了保证国家对土地一级市场的垄断，对有关法律允许的划拨土地使用权直接入市的行为应制定相应的法规予以规范。严格限制和明确界定划拨土地使用权直接入市的范围。严格审批，从面积数量上纳入政府土地供应计划并严格控制，即保证正常的出让和租赁市场不被冲击。采取一定的法律程序将其纳入一级市场。按照有关规定办理土地过户登记及其它必要的手续。 划拨土地使用权入市管理的审批权限 划拨土地使用权进入市场进行转让、出租、抵押时，必须经政府土地管理部门批准，办理土地使用权出让或租赁手续。具体审批权限为：使用土地（指建设用地）２０００亩以上，由国家土地管理局审批；使用土地１０亩以下，由县级人民政府土地管理部门审批；省（区）级、地（市）级的审批权限由省级人民政府确定。
