改革开放以来，随着国民经济的不断发展，预算外资金增长很快，已成为社会财力的重要组成部分，在国民经济和社会发展中发挥着重要作用。在当前新的形势下，如何通过加强预算外资金管理的法制建设，解决目前预算外资金管理中存在的问题，使国家对预算外资金的管理具有较强的法律严肃性和约束力，正确引导预算外资金的流向和流量，更好地为发展社会主义市场经济服务，具有十分重要的意义。 一 预算外资金是根据国家财政制度、财务制度规定，不纳入国家预算，由各地方、各部门、各单位自收自支的财政资金。它与国家预算资金相比较，所具有的特点是。（一）自主性。即各地区、各部门、各单位在国家规定的范围内，对预算外资金在使用上、支配上有自主权，国家不能任意动用或调拨，这是预算外资金存在和发挥作用的前提。（二）专用性。预算外资金是国家为了保证地区、部门、单位某些专项支出的需要而设置的，以使国家一些事业的发展有固定的资金来源，如养路费主要用于公路维护，农业税附加主要用于农业公益事业等。专用性是预算外资金区别于国家预算资金的重要特征，抛开专用性，也就否定了预算外资金存在的必要性。（三）分散性。同国家预算资金的集中程度相比较，预算外资金来源渠道多，项目繁杂，零星分散，使用方面也千差万别。预算外资金分散的特点，有利于各地区、各部门、各单位因地制宜地解决自身的各种问题，满足不同的需要。 随着社会主义建设事业的发展，国民经济的日益繁荣，以及财政、财务管理体制的改革，预算外资金所经历的建立、发展和变化的过程，实际上是由少到多，由简单到复杂，由无足轻重到日益重要的过程。自建国以来，我国预算外资金有这样几个方面的重大变化：（一）预算外资金的发展速度快，并且超过了预算资金的增长速度。（二）在预算外资金的收入范围和收入项目方面，从范围窄小、项目单一，向广阔复杂、多样化、多种类、多层次发展，即由原来的乡镇自筹、机关生产收入、单位“小公家务”等三方面的小范围小宗收入，向多种类、广范围、占预算内收入相当比重的巨额收入过渡，向生产与流通领域、行政与事业单位各方面的收费收入发展。（三）预算外资金收入的总体结构方面原来由地方财政部门管理的预算外资金、行政事业单位管理的预算外资金、国营企业和主管部门管理的预算外资金等三部分构成。自１９９３年起，按社会主义市场经济发展的要求，国有企业及其主管部门的预算外资金已不再是预算外资金管理范畴。即使如此，江苏省该年度的预算外资金仍占同期财政收入的三分之一以上。（四）预算外资金的支出增加较快。“六五”末期以来，我国生产发展中两度出现了“过热”的态势，预算外资金的增长势头比较猛，资金支用率（支出比收入）也由１９８５年的８９．９％提高到１９９０年的９５．４％。去年，江苏预算外支出占预算外收入的９４．４％，占财政支出的５３％（实际超过了这个比例数）。 作为国家财政资金的重要组成部分，预算外资金在我国社会主义建设的各个历史时期发挥了积极的作用。（一）在发挥地区、部门、单位自身优势，开发利用资源，培植财源，增加创收，搞活市场流通，改善人民生活等方面发挥了越来越大的作用。（二）有利于各地区、各部门、各单位根据自身发展需要，简化财务管理手续，因地因事制宜地安排各项支出，发展地方建设事业以及各种专项事业。这是由预算外资金的专用性所决定的，保证了他们的发展有固定可靠的资金来源。并且，对搞活地方经济，促进生产发展，改善生产环境都有积极的促进作用。（三）能够弥补预算内资金不足，减轻国家预算负担。如农业和教育等重点事业的发展，在国家财政困难的条件下，通过农业生产事业支出和教育费附加，增加了农业和教育的基础投入。因此，设置预算外资金，使地区、部门、单位能够因地因事制宜地发展国家预算不能兼顾而又急需发展的事业，使国家预算资金能够集中用于全局性建设的事业性发展，减轻国家预算负担，从而有利于国民经济稳定发展。 二 预算外资金管理是国家、地方、部门、单位遵循客观经济规律的要求，依据预算外资金管理体制、管理制度和财政政策，对预算外财力的收支分配活动，共同进行的计划、组织、指导、控制和监督，从而确保预算外资金为社会主义经济建设和各项事业的发展服务，以实现国家对社会经济活动和社会财力来源、投向的宏观调控，缓解国家建设资金不足的矛盾。对预算外资金的管理，是国民经济管理体系的有机组成部分，是财政管理的重要环节。近几年来，预算外资金虽然在社会经济生活中发挥了积极的作用，但是由于主客观方面的种种原因，对已形成的巨额预算外资金却没有建立起一套行之有效的制约与管理机制，导致了预算外资金收入失去协调、引导、计划和控制，并产生严重不良的后果。 第一，在预算外资金的收取上，违背正常的管理规则，无章可依，有章不循的问题相当严重。（一）巧立名目乱收费，影响了预算外资金收入的合法性和支出的合理性。（二）乱设地方预算外资金收入科目，截留国家税收，划归地方、部门所有，化预算内收入为预算外收入，甚至将这些资金变成单位的“小金库”或“小钱柜”。预算外资金规模的失控，严重冲击着国家财力计划的完成，削弱了预算内资金的主导地位，中央财政对国民经济的宏观调控乏力，这势必影响经济体制改革的顺利进行。 第二，在预算外资金的安排使用上，投向不规范，结构不合理，甚至乱支滥花，成为滋生腐败的温床。（一）预算外资金的使用效益达不到应有的效果。由于预算外资金实际支配权掌握在千家万户，使用不按计划执行，不仅在使用上形不成“拳头”，而且大大降低资金的使用效益。（二）预算外资金投资流向不合理。预算外投资中不仅非生产性投资比重偏大，而且在生产性投资方面，用于一般加工工业和小项目的多，用于重复建设的多。计划外投资绝大部分来自预算外资金。（三）固定资产投资规模过大。预算外资金真正用于更新改造的不多，而且将本用于更新改造的资金被挤占挪用的现象也较普遍，据有关资料统计，有２０％左右的更新改造资金实际上挪去搞基本建设。（四）消费基金膨胀，并绊长了严重的腐败现象。近年来，预算外资金用于奖金、福利支出增长过快。据统计，国民收入分配中个人所得部分１９７９年增长４９．９％，１９８５年为６２．２％，１９８８年达到６６％，９年上升１６．１个百分点，而预算外资金用于奖励、福利方面的支出却每年增长２０￣３０％。在预算外资金安排使用上所存在的问题，不仅不能发挥其应有的效用，反而导致基本建设投资和消费基金的膨胀，形成巨大的购买力，冲击着社会主义市场，使社会总供给与总需求的矛盾日益尖锐，使通货膨胀、物价上涨之势难以遏止，这既严重影响了人民生活水平的稳步提高，甚至使一部分人的生活水平下降，又影响了党群、政群关系和社会秩序的稳定。
