以国有王地有偿、有期限使用为核心内容的城镇国有土地使用制度改革的实施，改变了以往土地供应单纯采用行政划拨的方式，引进了市场机制。１９８８年公布的宪法修正条款和随后修改的土地管理法明确了城镇国有土地使用权可以出让转让，使土地使用制度改革有了法律保证。１９９０年国务院又以第五十五号令和第五十六号令发布了《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》、《外商投资开发经营成片土地管理办法》从而使国有土地出让转让进一步纳入法制轨道。据统计，从１９８７年到１９９２年底，全国累计出让土地４０４６幅，出让面积约２．５万公顷，收取出让金计５７０亿元。１９９３年上半年，全国出让土地幅数３０００幅，出让面积约１．２万公顷。城镇国有土地使用制度改革已开始全面铺开，土地使用的新机制正在形成。 我国城镇国有土地依法实行出让转让，促进了土地资源的保护和合理利用，国有土地资产的增值、聚财功能也充分显示出来，既改善了投资环境，吸引了外资，加快了房地产业的发展，也为城市基础设施建设提供了稳定的资金来源，增强了国家的经济实力。但是，由于土地使用权出让转让市场正处在发育阶段，国家的宏观调控和微观管理相对薄弱，土地市场存在的问题不少，特别是作为土地市场核心的价格问题尤为突出。市场离不开价格，而正常、合理的价格才能充分发挥市场对资源配置的基础作用。因此，如何制定相应的法规，正确地规范土地使用权出让转让价格行为，建立良好的价格秩序，是完善房地产价格宏观调控的重要内容，也是为我国土地市场的发育成熟和房地产业的持续、健康发展的重要条件。 二 近年来，土地市场暴露出的价格问题，具体表现在： １、土地使用权一级市场，低价批租土地现象相当普遍。在已出让的工业用地中，地价基本上只是政府征用农村集体土地的成本价，据调查上海浦东近年来出让的工业用地，许多地块的成交价只是成本价格的９９％；在出让的商业或商住用地中，由于多数地块处于旧城区和中心闹市，拆迁安置补偿费用很高，出让地价与开发成本大体相当，有的甚至低于开发成本，出现倒挂现象；还有一些地方只是象征性的收地价甚至免收地价，谓之“引凤筑巢”。如某市兴办的开发区，土地出让使用期５０年，公告地价每平方米１７５元，实际多数地块的平均成交价仅为９０元，成交地价低于开发成本４６％！ ２、土地使用权二、三级市场，高价炒买炒卖行为时有发生。由于土地出让的一级市场的地价偏低，一些开发商以低价购得土地使用权后，并不实施实质性的开发，而是囤积居奇，待价而沽，转手高价售出牟取高额利润。有的连出让金还没有完全支付就将土地转手倒卖。人为形成的“炒风”，造成地价不正常的上涨，使土地投机风行，价格的信号失真，市场一片混乱，国家土地收益大量流失。而真正致力于投资开发的却苦于混乱的地价而不敢轻易投资。 ３、土地使用权出让成交价格相差悬殊。就全国范围而言，各地区由于经济发展水平和土地市场发育程度不同，地价存在差异是正常的。总的看，我国从沿海到内地，从南方到北方，从中心城市到小城市，相同用途土地地价呈由高到低的态势，这是符合地价形成的一般规律的。问题是，在同一城市中，同样用途，地理环境相似，交易日期相近的地块，其成交价格却相差悬殊。另外，不同用途的地块的地价，差别更大，特别是工业用地和商业用地之间，有的相似的地块差价竟达１０倍甚至百倍！ 造成上述问题的原因是多方面的： １、土地出让总量失衡，供给严重超过需求。各地为争投资项目，吸引外资和外地资金，竞相增加土地出让面积，互相之间盲目竞争，相互压价，而使土地出让价格一再下跌。 ２、土地出让大量采用协议方式。由于协议出让土地多是“长官价”，缺乏透明度和公正性，其价格形成大多掺入个人主观的因素，使成交价格不仅背离土地资产的价值，更不反映供求，人为造成地价偏低。 ３、政府的地价管理薄弱，调控乏力。由于土地使用制度改革是一项崭新的举措，近年来房地产业和土地市场的发展又很迅猛，对此，政府的管理工作显得基础较差，经验匮乏，管理软弱无力。从中央政府到大多数地方政府，都未及时制定和公布系统、科学的地价评估方法和地价标准，使政府对地价的调控和引导缺乏依据。 ４、一些政府管理部门之间的关系未理顺，工作互相掣肘，影响了地价管理工作及时、有效的开展。如在价格评估问题上，特别是评估机构的资质认证问题上，有关部门之间各执其词，互不相让，都强调以本部门为主，且各自以部门规章的形式下发了有关规定；在对划拔土地使用权转让的增值收益问题上，也各自坚持由本部门负责收取。凡此种种，使地方政府和开发企业无所适从。 除了上述几个方面的原因之外，我们认为，全国统一的土地使用权出让转让价格法规建设的滞后，应当说是一个关键性的因素。目前，在土地价格管理上，基本可以说无章可循、无法可依。在这种情况下，地价行为必然呈无序状态，地价管理也只能唯部门或个人的意志是从。虽然这些年来，从部门到地方，陆续发布了一些规定，但都存在着诸如效力层次低，规范程度差，适用范围窄且相互交叉、前后打架、缺乏稳定性和可操作性等问题。因此，加快土地使用权出让转让价格立法工作的步伐，制定全国统一的地价管理法规已成当务之急。并且，这也是国家加强对土地使用权出让转让价格行为规范和调控的最基本的保证，是完善房地产法律体系和价格法规体系的不可或缺的重要环节。
