中国经济的日益开放以及中国与世界经济的日益融合，促使资本推动经济区域不断走向一体化。长三角经济圈、珠三角经济圈、环渤海经济圈等区域经济体开始形成，传统的行政区划间的竞争已经转向区域间的竞争，跨行政区划的规划与管理手段重要性逐渐增加。我国区域经济一体化的过程出现了区域性组织的实践，主要形式为区域合作组织和区域合作领导机构。作为我国区域经济一体化过程中最先出现的法治协调机制之一，区域性组织在实践中却遇到了一定的制度障碍。主要表现为组织的设立缺乏直接的法律依据，组织职权不明，组织形式单一。①德国作为重要的经济体及大陆法系的代表，也正处于区域经济一体化的进程之中，探索和积累了区域治理的丰富经验。本文拟对此做一梳理，以供我国借鉴。② 一 德国区域治理中的协调机制 (一)区域的界定 德国属联邦制国家，政体由联邦、联邦州以及地方自治团体三个层级组成。州拥有独立的立法、司法及行政权力。16个州中有普通州13个，城市州3个(柏林、汉堡及不莱梅)。联邦州下设地方自治团体，兼具州政府基层行政体制和地方自治团体的性质。地方自治团体由两级组成。上一级是县一级地方行政(323个)，包括县及独立市，县下设县辖市和乡镇及乡镇联合区；下一级是乡镇及乡镇联合区。各州在具体行政组织结构上还有差异。③ 除联邦、州以及地方三种行政层级外还有“区域”层级。在德国的法定规划体系中，区域是建立在社会经济相关及地理空间单位上的一种跨地方行政的规划单位，但并非独立的行政区划。德国的“区域”不是一个被严格界定的概念，与之相关的术语也有多种。一般而言，区域划分的主要依据是相似性原则或交织性原则。前者主要针对空间单位地理特征的相似性，后者强调地理空间功能上的相互交织，例如，基于经济或交通结成的网络。④ 德国城市化区域的比重要高于欧洲的平均水平，80％以上的人口生活在城市地区。截至2013年11月1日，德国境内共有2064个城市，⑤其中人口超过10万的大城市有76个。⑥德国区域发展的突出特点及格局是以大城市带动周边发展，从而形成都市区域群。根据不同标准，德国可以被分为数量不等的都市区域。例如，根据人口密度、地区大小及城市架构所占份额，德国在1993年拥有45个都会密集区域(原西德35个，原东德10个)。1995年，德国空间规划部长级会议提出了德国空间规划政治发展框架，强调大都会区域作为社会经济发展的引擎应当为保持德国在欧盟中的竞争优势以及促进欧洲一体化的进程中发挥重要作用，并最终确定了11个欧洲大都会区域，即柏林—勃兰登堡、汉堡、莱茵—鲁尔、莱茵—美茵、斯图加特、慕尼黑、哈勒/莱比锡—萨克森三角、汉诺威—布伦瑞克—哥廷根、纽伦堡、莱茵—内卡及不莱梅—奥尔登堡。⑦这些以城市带动发展形成的区域多数位于州所辖范围内，跨越不同的地方行政单位，有的还跨越相邻州。因此，区域发展既涉及州与州之间的合作也涉及地方政府间的合作。 (二)州与州之间的协作 德国目前各州的疆界为二战之后划分，划分时并未考虑都市发展、区域经济结构以及居民的身份认同等因素。除1952年巴登符腾堡州的创建外，其他各州重新划分疆域的尝试均告失败。为突破既有的地域分割格局以解决区域发展与城市地带的公共事业问题，各州在区域的层面建立了跨域的合作机制。 德国统一之后，北部的不莱梅、汉堡和柏林三个城市州最先意识到跨越州领域的城市区域发展问题，并开始进行区域规划的合作。一些州建立了联合行政机构(如汉堡及石勒苏益格－荷尔斯泰因统计办公室)或联合司法机关(如柏林和勃兰登堡)。巴登符腾堡州、黑森州及莱茵兰－普法尔茨州政府在2006年为莱茵－内卡区域的合作建立了合作组织。同样的合作也存在于其他跨州的区域规划过程中。⑧ 州与州之间的合作方式之一，是订立州际协议。基于德国《基本法》授予各州独立的立法权，各州之间可以因经济合作或边界事务订立协议协调相关事宜。州际协议只有经州议会通过并以表决法或转化法的形式并入州法才能生效。⑨各州可以为覆盖全德的抽奖、广播、传媒、青少年保护等公共事业，共同签署协议。⑩相邻州也可以为跨边界的事业签署协议。例如，在上述莱茵—内卡大都市区域的区域协作过程中，巴登符腾堡州、黑森州及莱茵兰—普法尔茨州政府曾分别于1969年和2005年签订了两个促进三州合作的州际协议。2006年，在这两个协议基础上建立了莱茵—内卡区域协会，作为跨地域的区域规划和空间治理组织。 (三)地方政府之间的协作 德国城市间为解决共同事务结成组织的实践早在中世纪就已经出现，具有悠久的历史。近年来，德国城市间合作的主要因素是城市及地方政府的严峻财政形势。为确保为市民进一步提供公共服务，处于经济带上的城市逐渐结成合作性的联盟，目标是整合现有资源并确保人员和设施在使用上更有效率。(11)此外，德国的地方行政单位数量庞大而彼此间在地域上紧密相连，都市群的发展必然涉及跨地方的行政协作。因而，相比州与州之间的协作，地方政府间的行政协作在区域治理中占有更为重要的地位。 德国《基本法》第28条第2款第1句明确规定了地方政府的自治权，因而地方政府能够处理辖区内的各种事务。德国《空间规划法》规定，德国空间规划属于州与地方政府的权责。因此，德国联邦、州与地方政府在空间规划的实权配置方面，呈现出金字塔式的形态，主要权力掌握于基层地方实体。在自治权的保证下，州政府下的地方政府(包括县、城市与乡镇)具有州政府派出机关与地方自治机关的双重身份，可以自由决定跨域事务的处理方式，包括是否自我管理，与其他地方机关联合(如联合设立事业公法人)或委托第三人。
