中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-9512(2013)12-0126-12 对于行政处罚与刑事制裁衔接中存在的问题，理论界自20世纪90年代初就予以了关注，产生了不少研究成果，提出了多种解决方案，但是这些理论似乎并没有能够解决实践中存在的问题，对于相关法律、法规、规范性文件的制定似乎也没有起到指引作用，而且有些理论阐述彼此之间还存在直接的冲突。为了促使理论研究更好地指导实践工作，本文拟就二十多年来理论界针对这一问题的研究作出系统的回顾与思考。① 一、既有研究阶段划分 根据规范行政处罚与刑事制裁衔接的法律、行政法规以及规范性文件制定的时间，笔者将学者的研究分为三个阶段：第一阶段从20世纪90年代初期至2001年；第二阶段从2001年至2011年；第三阶段为2011年至今。 第一阶段定位于20世纪90年代初至2001年，即从学界开始关注行政处罚与刑事制裁之间的衔接起至2001年国务院制定衔接的行政法规止。这一时期里，有关行政处罚与刑事制裁衔接的重要的法律是1996年制定的《行政处罚法》，该法中共有5个条文涉及两者之间的衔接问题。②这一阶段的研究特点非常明显，主要就是为了服务于《行政处罚法》的制定及具体适用而提出行政处罚与刑事制裁的竞合、衔接等问题及解决方法。此外，基于对德国行政刑法的研究，学者们初步提出了行政刑法的概念。 第二阶段定位于2001年国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》的制定至2011年新的规范性文件出台。这期间，为了落实《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，最高人民检察院分别于2001年12月、2004年3月、2006年1月单独或与其他部门共同发布了三部规范性文件《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、《最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》、《最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》(以下简称四部门规范性文件)以督促行政执法机关及时移送涉嫌犯罪的案件。由于上述行政法规与规范性文件赋予了人民检察院在行政处罚与刑事制裁衔接中的监督职责。这一时期研究的主要内容除了继续关注行政处罚与刑事制裁之间的竞合与适用外，其显著的特点就是大量的有关检察机关移送监督、立案监督等文章予以公开发表，探讨了人民检察院在两者衔接中的地位与作用。行政刑法学科的建构问题也成为这一时期理论研究关注的重点之一。 第三阶段定位于2011年至今，即起始于2011年2月9日中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》(以下简称《意见》)的发布。此前除2001年国务院制定的行政法规以及最高人民检察院单独制定的司法业务文件外，另外两部规范性文件制定的主体是最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室以及公安部，2006年的规范性文件还包括监察部。《意见》制定主体极为广泛，包括国务院法制办、中央纪委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、人力资源和社会保障部，而且还通过中共中央办公厅、国务院办公厅转发。因此，虽然无法从严格意义上的“法”的视角就其主体进行分析，但是该文件颁布的重要性是毋庸置疑的。另外，《意见》发布后，2012年3月14日新修订的《刑事诉讼法》第52条第2款增加规定：“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用”。这一阶段虽然时间不长，但研究的特点还是非常显著的，主要体现在两个方面。第一，进行了更加务实的规范分析与实证分析。就规范分析而言，既有立足于《行政处罚法》与《刑法》之间的因衔接而产生的具体条文的分析，也有立足于新修订的《刑事诉讼法》中相关条文所作的规范分析。就实证分析而言，既有立足于检察部门监督视角下的实证分析，也有以一个地区内两者之间衔接为视角的研究。第二，基于多年来行政处罚与刑事制裁衔接不太畅通这一现象，学界开始对衔接的有关理论以及制度建构进行了初步的反思，包括对衔接中的“一事不二罚原则”、“刑事优先原则”以及“检察监督的宪法依据”等进行了反思。 二、既有研究的主要内容 (一)有关行政处罚与刑事制裁衔接难的表现及原因的研究 针对行政处罚与刑事制裁衔接难的具体表现，有研究指出：“从目前情况来看，三方面的衔接关系存在不同程度的问题：一是行政执法机关与公安机关无法实现有效衔接。具体包括行政执法机关不移送涉罪案件、公安机关不接受移送的涉罪案件、行政执法机关和公安机关协商不移送；二是公安机关与检察机关无法实现有效衔接。具体包括公安机关不移送外部接受的涉罪案件、公安机关不移送内部接受的涉罪案件；三是行政执法机关与检察机关无法实现有效衔接。具体包括两类案件，行政执法机关所管辖的国有企业事业单位中的国家工作人员涉嫌职务犯罪的案件、行政机关所属部门或下级单位的国家工作人员涉嫌职务犯罪的案件”。③有研究指出：“目前在处理行政犯罪行为的实践中，存在着诸‘以罚代刑’或者‘只刑不罚’等不合理的现象。”④还有研究在此基础上进一步指出：“尽管‘以罚代刑’多指经济类案件中，以行政处罚来解决，而不做刑事案件处理。然而，倘若对现象进行观察，会发现在治安、公共安全、社会管理等诸多方面都存在这类问题。”⑤
