中图分类号：DF29 文献标识码：A 文章编号：1005-9512(2014)01-0011-11 一、值得注意的转变：从制衡配合到行政主导 在论及香港特别行政区政治体制的时候，行政主导似乎是一种共识性的特征描述，然而回顾历史却会发现，问题并非如此简单，行政主导并非自始而生。 (一)当时立法的指导思想：相互制衡、相互配合 政治体制对于一个国家或者地区而言是最重要的制度安排。政治体制也是基本法起草委员会讨论时间最长、争论最激烈的部分之一。①基本法最终的选择是什么？根据官方资料记载：当时有人主张“三权分立、行政主导”，有人主张“三权分立、立法主导”，但政治体制专题小组达成的共识是：“司法独立，行政机关和立法机关既相互制衡、又相互配合的原则。”②1990年，基本法起草委员会主任委员姬鹏飞在向全国人大所做的《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法(草案)〉及有关文件的说明》中指出，基本法规定体现了“行政和立法之间相互制衡、相互配合的关系”。作为解读基本法的官方权威文件，这里并没有提到“行政主导”。学界权威在其早期关于基本法著述中也一直重申“行政与立法相互制衡、相互配合”的原则。③ (二)行政主导：对基本法政治体制的重新解读 既然行政主导并非自始而生，那么，行政主导何时出现，何时成为主流话语？根据笔者查阅的资料，肖蔚云教授1993年的时候曾经指出，“行政机关对立法机关负责”，这里的负责当然不是以立法为主导，而是大体保持现在的一定的以行政为主导的作用。④最早明确用行政主导描述香港特区政治体制的是1997年5月份出版的王叔文教授主编的《香港特别行政区基本法导论》，该书指出，香港特别行政区的政治体制，从基本法的有关规定来看，也是一种“行政主导”。但是这种行政主导与“港督凌驾于行政局和立法局之上的港督制是不同的”。“在特别行政区的行政机关和立法机关的关系上，仍然存在着相互制衡和相互配合的关系。”⑤同年，许崇德教授撰文指出，香港特区实行“行政长官负责制”。⑥1998年，肖蔚云教授撰文更是以《论以行政为主导的香港特别行政区政治体制》为题，直截了当地指出，香港特别行政区的政治体制是“一种新的以行政为主导的政治体制，也就是行政长官制”。⑦ 三位教授都是基本法起草委员会委员，他们的意见一定程度上也反映了官方的观点。根据目前搜集到的资料，官方较早使用行政主导制概括香港特区政治体制的特征是在2004年。2004年4月2日，关于《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释(草案)》的说明中指出，“香港特别行政区实行行政主导”。2004年4月26日，《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区2007年行政长官和2008年立法会产生办法有关问题的决定》中指出，“有关香港特别行政区行政长官和立法会产生办法的任何改变，都应遵循与香港社会、经济、政治的发展相协调，有利于社会各阶层、各界别、各方面的均衡参与，有利于行政主导体制的有效运行，有利于保持香港的长期繁荣稳定等原则”。该决定具有法律效力，这是第一次也是唯一一次在法律文件中明确出现“行政主导制”，可以看作是对该问题的定论。2007年，吴邦国委员长在纪念中华人民共和国香港特别行政区基本法实施十周年座谈会上重申，香港特别行政区政治体制的最大特点是行政主导。⑧ (三)值得注意的转变：从制衡配合到行政主导 基本法起草过程中确立的政治体制模式是行政与立法相互制衡、相互配合，但是从1997年开始，具备基本法起草委员会委员身份的学界权威开始重新对基本法所确立的政治体制模式进行解读，以行政主导制作为概括，取代但非否定行政与立法相互制衡、相互配合。而后，官方也逐步承认了行政主导是香港特区政治体制最重要的特征。从制衡配合到行政主导，这个转变不可谓不大，为什么要对基本法进行重新解读？这个转变是否过于随意以致损害基本法权威？或是有什么正当理由，能够为这个转变的正当性证成？这些问题内地学界似乎尚未引起足够的重视，与此相反的是，香港学界却关注到这个转变，并对此提出质疑。⑨这一质疑关乎香港政制的发展，而内地学界却未能给出很好的回应。笔者认为，这些质疑和这个转变都应该引起学界的注意。 二、重提行政主导的正当性 要评判行政主导与行政立法制衡配合哪个更恰当，首先要回到基本法条文本身，要观察基本法条文本身对于政治体制如何规定，特别是对行政与立法之间的关系如何规定。假如从基本法中根本无法或者很难找到行政主导存在的证据，那么行政主导就不攻自破。需要说明的是，有关质疑实际上主要围绕香港政治体制的最大特征是“行政主导”还是“相互制衡”，对于“相互配合”并无异议。 香港基本法确实有关于行政与立法之间相互制衡的规定，主要体现在某些僵局出现时的处理方面，例如一般的立法僵局、财政预算案和重要法案的立法僵局。在僵局时刻，基本法并未单独赋予行政或者立法绝对权威，而是赋予各自相对的风险权力，无论谁行使权力都可能反过来“伤到”自己。如果基本法的规定仅限于此，那么可以说香港政治体制是相互制衡的，但基本法的规定却远不止如此。(1)基本法赋予行政长官显要的法律地位，使其成为对内对外的最高代表。(2)基本法给行政长官配置了广泛的行政权力，相较立法会的权限有明显优势。(3)最重要的是，基本法在日常立法过程中给予行政明显的优势和主动地位：其一，限制议员的提案权，涉及政府政策的议员提案要事先获得行政长官同意，而政府的立法动议权不受限制；其二，政府提案有优先获得审议的权力；其三，政府提案受特殊投票程序的保护；其四，行政长官对立法会通过的法案有相对否决权。基本法的上述配置使行政权获得了明显的优势和主导地位，相互制衡仅体现在特殊时刻，而非日常政治。⑩ 或许有人会认为，政府需要向立法会负责，这也是一种制衡，但是这种“负责”并不是议会内阁制那种“负责”，行政长官并非由立法会产生，对立法会负责是指执行法律、做施政报告、接受质询，并不需要承担政治责任。立法会无权罢免行政长官，只有在行政长官有严重违法或者渎职行为的时候，立法会才能启动弹劾程序，但最终的决定权在中央政府。在香港特区的政治体制安排中，行政长官相较立法会有结构性的优势地位，即使立法会有某些制衡手段，也无法与行政长官达到一种势均力敌的均衡状态。因而，在基本法中行政主导制是鲜明体现的。既然如此，当时不提行政主导有何可以理解的原因，而事后又有什么原因需要重新解读基本法，重提行政主导，这些原因是否充分且正当呢？这是需要认真对待的问题。笔者认为，以下原因能够证成重提行政主导的正当性。
