一、问题的提出 信访是在我国社会主义建设过程中逐步发展和形成的一项具有中国特色的制度，为了规范信访工作，国务院先后于1995年和2005年颁布了两部《中华人民共和国信访条例》(以下简称“信访条例”)，2007年国务院又制定了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》。信访制度在强化人民群众监督、化解矛盾、解决纠纷、凝聚人心方面曾经起到了重要作用。但目前，这一制度的生存和发展却面临着重大的危机，这主要体现在以下两个方面：一方面，从公民层面而言，信访既是我国法律明确赋予公民的一项权利，也是我国法律明文规定的一项权益救济途径；事实上，我国公民也比较信赖这一救济途径，每年巨大的信访量就表明了这一点。甚至我国公民对信访的偏爱程度已远胜于正常的司法救济途径，以至于出现了“信访不信法、信上不信下、信闹不信理”的怪象。①由此已严重影响了法律和司法机构的威信。另一方面，从政府层面而言，政府部门似乎并不十分喜欢信访这一方式。这具体表现在由政府部门设置的直接障碍和间接障碍两个方面。就直接障碍而言，各级政府每年投入大量的人力和物力在北京、各省省会等主要城市对上访群众进行“接访”、“截访”、“劫访”，进而对他们采取“处罚”、“关押”、“拘留”等强制措施；②就间接障碍而言，各级政府部门均会定期编制并公布“信访排名”，并将该排名作为衡量下级政府及其官员政绩的一项重要标准，信访量排名靠前者代表政绩不佳。③无论是直接措施还是间接措施，它们均以不同的方式限制了我国公民行使其法定权益。政府部门担心、限制公民行使法律赋予法定权益，这说明现存的信访制度在设计方面存在着重大缺陷。因此，信访制度改革也成为当前我国政法工作的一项重要任务。④本文旨在分析、探究我国信访制度中存在着的具体的设计缺陷及其后果，在此基础上，试图提出有针对性的改革建议。 二、信访制度的设计缺陷及其后果 我国信访制度的设计缺陷可从宏观和微观两个层面进行分析：所谓的宏观方面的设计缺陷是指信访制度与我国司法救济程序之间存在着的替代关系，微观方面的设计缺陷是指信访制度本身存在的问题。这里所指的信访制度不仅包括《信访条例》、《关于进一步加强新时期信访工作的意见》中明确规定的机制，而且包括在实践中各级政府为了作好信访工作而采取的各类具体措施，如“信访排名”、“领导负责制”等。下文将分别从宏观和微观两个层面分析我国信访制度的设计缺陷及其后果。 1.宏观方面的设计缺陷及其后果 社会中出现的“信访不信法、信上不信下、信闹不信理”等种种怪象与我国信访制度的宏观设计缺陷不无关系。 (1)宏观设计缺陷 在宏观方面，信访制度的最大设计缺陷是让信访制度具有了纠纷解决功能。这一功能使它能够与传统司法救济程序相竞合，其固有特征又使它在理论上具有了替代普通司法救济程序的可能性，加之我国社会中存在着的非法律因素更使得上述可能性成为了现实。 第一，与普通司法救济程序相比，信访同样具有争议解决功能。 尽管《信访条例》第14条和第15条明确区分了涉诉信访事项和非涉诉信访事项，并明确要求信访人应该依法通过司法途径解决涉诉信访事项。但是在现实中，许多信访人无视上述规定，依然要求将其应该进入司法程序或者已经进入司法程序的诉求通过信访途径予以解决。⑤即使在所谓的非涉诉信访中，其涉及的诉求在本质上也属于法律问题。根据实证调查，在所谓的非涉诉信访中，涉及的主要事项有职工在企业改制、劳动及社会保障与农民在农村土地承包、征用等过程所受到的“不公待遇”问题、居民在城镇拆迁安置过程中补偿问题、反映干部贪污问题、环境污染问题等等。⑥但是，所有这些问题在本质上均属于法律争议。例如，因为企业改制使得企业职工提前下岗或退休，那么争议的焦点就是相关职工安置或补偿问题；在农村土地承包争议中，争议的本质往往是承包合同的履行、修改和补偿问题；在农村土地征用方面和城市房屋拆迁方面，争议主要涉及安置费和补偿费的数额、安置政策的落实等问题；所有这些无一不是法律争议，而且可以通过正常的司法途径予以解决。即使信访中反映的贪污、腐败问题，它们也属于违反我国《刑法》规定的法律问题。但是，我国学界⑦和信访界却认为：这些均属于信访机构的受案范围。事实上，我国信访机构也确实受理了信访人在上述领域提出的相关诉求。而且《信访条例》第21条至第36条明确规定了信访机构受理信访和处理信访的程序，要求有权处理的行政机关必须及时作出相应的决定，解决信访人的问题。 因此，无论是从制度设计角度，还是从我国的信访实践来看，信访已经成为我国正常司法救济程序之外又一种争议解决程序，其特征是通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。⑧由于信访具有这一功能，我国公民在认为其权利受到损害时，就可以在信访和普通司法救济程序中进行选择。 第二，信访的特征使它具有了普通司法救济程序无可比拟的优势。 作为一种争议解决途径，信访主要是通过信访人向相关信访机构反映问题，而后由信访机构联合相关的行政机构进行核查，最终解决信访人的诉求、维护其权益的制度。由于我国立法者的立法设计，使得信访具有了普通的司法救济程序所不具备的特征。这主要表现在以下几个方面：首先，信访简便、易行。它既不涉及复杂难懂的法律条文，也无需经过繁琐的法庭程序，信访人所需做的仅仅是在特定的地方向特定的机构反映问题，说明其诉求。其次，信访成本很低。普通司法救济途径的成本比较高，当事人不仅需要支付数额不菲的律师费，而且需要支付数额不小的诉讼费，而信访则根本没有这方面的开支。再次，信访途径可能会更加高效。司法救济有着固定的程序，其过程十分漫长，而且即使获胜，执行不仅同样需要经过繁琐的程序和漫长的过程，而且有时会十分困难，而信访、尤其是越级上访有时会立竿见影，信访人的诉求会得到立即解决。最后，信访结果有时更加会出人意料，因而也更令信访人满意。在普通司法救济程序中，法院通常会根据法律规定作出相应的判决，而且当事人对于司法判决的内容也没有讨价还价的余地。而通过信访途径，尤其各级政府在“维稳”这一高压线的重压下，为了有效阻止信访人越级上访，同时也为了防止自己因为有人越级上访而受到行政处罚，有时地方政府往往会作出非常大度的决定，给信访人提供各种各样的利益。
