寓封建之意于郡县之中，而天下治矣。封建之失，其专在下；郡县之失，其专在上。——顾炎武《亭林文集》 我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。——毛泽东《论十大关系》 2013年9月18日，中国国务院以“国发[2013]38号”文件的形式，正式向社会公布《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》，十天以后的9月29日，“中国(上海)自由贸易试验区”正式挂牌成立。该试验区的成立肩负着很多期待，正如上述文件非常清晰地指出：“试验区肩负着我国在新时期加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的重要使命，是国家战略需要”。如此，作为地方政府的上海市政府被赋予一项非常重要的使命，那就是通过区域性的努力与试验为整个国家的制度创新——包括法律制度创新——提供经验。 当然，在中国这样的大国，地方政府成为法律制度创新的领头羊，并不罕见。地方政府也不都像上海在建设自由贸易试验区那样被赋予进行创新的角色，反而在很多时候非常主动，且走在中央政府的指令之前。同样在2013年，广东省政府于2月5日通过了两份文件，一份是《广东省法治政府建设指标体系(试行)》，①另一份是《广东省依法行政考评办法》，两份文件都在2013年6月1日起施行。②再一次，广东省成了中国法律制度改革中的领跑者。当然，这不是广东省第一次成为领跑者。③关于法律制度改革，在所有省级区域中，广东也并非总是领跑者。在湖南省，省政府在2008年就已经出台了《湖南省行政程序规定》，省委在2011年8月发布了《法治湖南建设纲要》，省人大常委会则在2011年10月发布了《关于推进法治湖南建设的决议》，这些也都是领一时之风气。在最近几年，在全国各地，一个同样值得大家关注的法律改革现象是，很多地方都开始施行了对本地的法治现状进行量化考核的“法治指数”的制度实验。④总之，在整个改革年代，无论是在法律改革领域还是更大范围的制度创新实践，中国的地方政府并非总是中央政府的执行者、追随者，反过来在很多时候是决策者、创新者。⑤ 这种由地方政府——主要是省级政府或者副省级的计划单列城市政府——所领先驱动的法律制度改革，是在整个转型时期中国走向法治所呈现出来的非常明显的一条主线。这种改革的驱动方式，既不同于中央政府所主导的、自上而下的“顶层设计”，也不同于社会/市场力量所发动的、自下而上的“底层运动”，而是夹在两者中间的地方政府所引领的“中间变革”。从地方政府的视角研究中国走向法治的途径，学术界已经注意到，⑥部分学者也提出了“先行法治化”的理念。⑦但是，至今还鲜有文章对中国地方政府所引领的法律变革做一个系统的理论提升与归纳，阐释此类变革的机制，分析其对过去三十多年中国法律发展的影响以及对未来走向法治的政策涵义。本文则试图在前人研究的基础上，在这个领域做一些补充工作，并敦促理论界及中央的决策者认真对待走向法治的中间变革路径。 在结构上，本文安排如下。文章的第一部分重点讨论1978年以来中国法律发展的动力机制，从国家—社会关系和中央—地方关系这两个理论维度，梳理中国走向法治的三种动力机制：顶层设计、中间变革和底层运动。第二部分则分析顶层设计的长处与不足。第三部分进而结合政治经济学者对当代中国中央—地方关系的最新研究成果，系统说明中间变革的内涵，以及与一些类似概念的异同。接着，结合第二和第三部分的讨论，文章在第四部分指出，中国未来走向法治应当发挥“两个积极性”：也就是中央政府通过合理的顶层设计，通过合理的、制度化的激励机制来引导地方政府及其官员在法律改革上的积极性。“两个积极性”的要义在于中央政府承认地方政府及其官员在法律改革中的独立利益，并通过制度化来保障这种利益的实现。只有承认并保障中央(顶层)、地方(中间)和社会/市场(底层)的独立利益与利益差异，并且通过寻求利益共识来建构改革共识，中国走向法治的事业才有可能打破目前的僵局，取得真正意义上的进展，并为中国走向富强、文明和民主提供制度红利。文章的最后部分将简要总结本研究。 一、中国走向法治的三种动力机制 自1978年以来，尽管中国的法律体系至今还存在诸多问题，但是法律改革上所取得的成就毋庸置疑。在2011年初，当时的全国人大常委会委员长吴邦国做了一个专题报告，认为“中国特色社会主义法律体系已经形成”。⑧中国政府随后发布的《中国特色社会主义法律体系》白皮书认为：“新中国成立以来特别是改革开放30多年来，中国的立法工作取得了举世瞩目的成就。截至2011年8月底，中国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8 600多部，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各个法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学和谐统一，中国特色社会主义法律体系已经形成。”⑨不仅仅在立法层面，在颇令社会质疑的法院运作方面，其成就也相当突出。⑩至今，虽然不能说中国已经成为法治(rule of law)国家，但是相比三十多年前，已经向法治社会大大地迈进了一步，初步实现了从法律虚无到法制(rule by law)社会的伟大转型。 中国走向法治所取得的成就离不开推动和实现这个大转型的动力，并已经备受关注。比如，孙笑侠认为，推动中国当代法治进程的有三种动力，即政府、市民阶层和法律职业者，并认为“中国式的法治已经显示出中国式进路的特点……这就是在官方主导力、民间原动力和职业建构力的动态合力作用下，中国法治在转型和磨合中一边建构，一边探索，一边前行”。(11)再如，季卫东认为，当前推动中国法治前进的主要动力可能为如下几种因素，即负责总体规划设计的中央政府、竞争的地方政府、维权的个人、“死磕”的律师和公共媒体。(12)而本文作者则曾经基于对“孙志刚案件”的深入剖析，提出了中央政府、地方政府和社会力量的“三方竞技”的法治进步动力机制。(13)应该说，推动这个转型的动力是非常多元的，而且随着市场的进一步发展和社会的进一步分化，将会越来越多元，并且相互之间的制约也越来越呈现结构化趋势。(14)
