监察专员制度是西方国家公法制度丛林中的一朵奇葩。它最早源于1809年《瑞典宪法》的规定。在此后200余年的时间里，它不断生长开花，结果落子，逐渐植根于五大洲的120多个国家，延伸于中央政府、州政府、地方政府和自治社团各个层面，覆盖政府部门、监管机构、教育机构、军事机构、新闻媒体和私营公司等各个领域。①并且，散籽于不同的土壤之后，它们开出了各色花朵，分别绽放为丹麦的“议会监察专员”、英国的“议会行政专员”、法国的“调解专员”和荷兰的“国家监察专员”等各种形态，可谓五彩纷呈。②而组织监察专员制度则是在美利坚合众国的土地上生长出来的艳丽一枝。 自20世纪60年代开始，“行政监察专员”在美国已经落地生根。令人始料未及的是，许多私法组织和政府以外的机构也开始创设监察专员，适用于大学、监狱、护理、报纸和公司等众多领域，以解决这些部门内部产生的民怨与诉求并形成了数量众多的“组织监察专员”。③根据传统的观念，监察专员制度是一种具有独立性的机构对公共部门及其工作人员的违法行为或者不端行为进行监督的公法制度。④然而，美国的组织监察专员制度是由私法主体创设，依据私法主体的规则来运行，进而影响到其价值取向、组织结构和法律适用，淡化公法与私法的界线，突破传统监察专员的观念和特性的一种全新制度。有鉴于此，笔者聚焦于美国组织监察专员制度，梳理其发展过程，提炼其制度创新，探询其制度功能，期望为我国公法的建设带来些许启示。 一、美国组织监察专员制度的勃兴及其创新 美国组织监察专员制度是指具有一定独立性的官员帮助大学和学院、私营公司以及其他组织(联邦政府的独立执行机构和独立管制委员会)的成员解决争端和报告不当行为的制度。它在美国特定历史时期的社会巨变中勃然兴起，是特定化的时代需求引导并激发的制度供给和制度创新，并且形成了迥异于古典监察专员制度的特征。⑤ (一)美国组织监察专员制度的勃兴 20世纪60年代是美国社会的巨变时期，民权运动激发了民众对于公共部门和私法部门的普遍不满，而美国陷入越南战争的“沼泽”则无异于给民众的不满起到火上浇油的作用。美国所有的大学都陷入一片骚乱之中，几乎每所学校都因反复爆发反战示威而饱受创伤，校园内的各种不满情绪迅速蔓延。学校的管理者们试图强化校园的控制，而学生们周期性地抗议官僚主义的冷漠和教师职业责任感的缺乏，教师们则担心其自身权利受到侵害。可是，并没有机构和人员来真正关心和解决民众的问题或者个体的不满。⑥显然，社会民众对独立的纠纷解决机构的强烈需求，为美国组织监察专员制度的产生创造了条件。1966年，东蒙特纳学院开始任命监察专员来处理学校内部各种纷争，该学院也成为美国第一个创设监察专员制度的学院。一年后，密歇根州立大学也开始实施监察专员制度，成为美国第一个创设该制度的大学。⑦1970年发生的“肯特州立大学惨案”无疑是美国大学监察专员制度发展史上的一个重要界碑。自此以后，肯尼迪总统任命了一个关于校园动荡的调查委员会，寻求问题的解决之道。该委员会提交的最后报告肯定了校园争端解决机制中包含监察专员的做法。⑧此后，大学监察专员制度迅速发展。20世纪70年代，美国大学和学院中监察专员的数量多达190个，到1982年仍然有100多个此类办公机构。1985年，大学和学院监察专员联合会成立，成为进一步推进美国大学监察专员制度发展的同业组织。⑨ 相比之下，美国组织监察专员制度在美国企业的发展则相对缓慢。20世纪80年代，美国商业领域的内部交易、借贷危机、垃圾债券、职场性骚扰和种族歧视等各种丑闻集中爆发，使得公司内部的控制机制饱受公众批评，并因此迎来了美国公司监察专员制度的大发展。1985年，美国公司监察专员联合会正式成立，并进入以同业组织推动其发展的历史阶段。1986年，美国有18家国防企业共同提出了《国防工业关于商业伦理和行为的倡议书》。该倡议书强调公司对于雇员负有较大的社会责任，使得公司必须主动解决其内部的各项纷争，从而极大地推动了美国公司监察专员制度的发展。⑩据估计，到1987年美国公司监察专员的总数达200多个。(11) 20世纪90年代，美国大学监察专员与公司监察专员发展的“合流”使得美国组织监察专员制度的整体性特征开始凸显。1992年美国公司监察专员联合会更名为监察专员联合会则是推动其合流的建设性举措。此时，该组织既包含公司监察专员，也包含大学监察专员，还包括政府独立执行机构、国际组织的监察专员。(12)自此以后，美国组织监察专员制度被描绘成独立的、中立的、秘密的、非正式的制度，并且开始对美国联邦监察专员制度的具体创设产生实质性的影响。1996年《美国行政争议解决法》的重新制定为美国组织监察专员制度向美国联邦机构渗透提供了重要的制度渠道。该法律规定的替代性纠纷解决方式明确包含监察专员制度。它还规定这种监察专员必须保障其在争议解决过程中与公民沟通的秘密性。这是美国组织监察专员制度的一个核心要素。其隐含的深意是，引入美国政府服务中的监察专员不再具有瑞典式监察专员的调查和控告职能，而是一种独特的、非正式的、调解的、渠道秘密的之后被认定为组织监察专员的模式。(13)自此以后，组织监察专员的理念向公共部门“回流”，并且渗透到美国的各个领域。正是从这种意义上讲，《美国行政争议解决法》的重新制定实际上标志着美国组织监察专员制度的真正建构。 (二)美国组织监察专员制度的创新 不容否认的事实是，监察专员制度传播和移植的历史，也是它不断地被改造和创新的历史。显然，美国组织监察专员的产生成为这一历史进程中的一个“分界点”。在此之前，监察专员制度的演进基本上囿于古典监察专员制度框架之中，有着更多的共性特征，一些枝节性、局部性的变革是其制度发展进程中的“量变”或“改进”。美国组织监察专员制度的建构，则表明美国监察专员制度正经历着一次根本性、整体性的变革，是其制度发展进程中的一次“质变”或“飞跃”。
